中华民国民主宪法十讲(九)

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第九讲 立宪国家财政

世界上民主国中议会之发生与财政权有莫大关系。英国政治俗语所谓No representation,no taxation「不出代议士,不纳租税」,即为最好证明。此议会之财政权,在十九世纪中各国宪法上规定议会每年召集一次,政府应将每年所征收之租税与开支编成一册,提交国会,亦即由英国「不出代议士,不纳租税」之惯例相延而来。但一九一七苏俄革命之后,一党政治盛行,所呼号者,不外社会改造,将国民同意租税、通过预算问题,置之不闻不问。我人认为财政权为议会权力中最重要之一点,为热心民主政治者所当注意,故将财政与立宪政治之关系提出,与诸君共同研究之。

英国议会政治虽自十九世纪而后完成,但政府征收租税须得国民之同意,其来源甚早。一二一五年《大宪章》中规定曰:「捐税非得国会之同意,不得征收;惟三种原有封建时代捐税除外。」另有一条:「国会之召集为确定应征税额起见,其中应召集之人如下:一、主教及各种贵族,每人应发请柬一张。二、地主,以一张公共通告通知之。」一六二八年权利请愿中规定曰:「任何人除议会成立法案同意之外,不应被迫缴纳捐助、借款、租税。」一六八八年权利法案中规定曰:「增加租税为国王之用,仅藉君主特权,不经议会同意,为非法行为。」另外关于军事费别有一项叫:「平时设立常备军于英国境内,除经议会同意之外,为非法行为。」

迄于十九世纪之后,每年国会开会一次已成习惯,其最重要之原因,即为通过预算,预算不成立,政府各事将无法进行。

以现代眼光观之,每年既有预算,议会理应每年召集一次;但用十九世纪以前的眼光言之,并不如此。有时议会法已成立,每年应召集一次,而君主往往不愿召集,亦时有之;譬如爱德华三世时(一三二七――一三七七)规定:「议会应每年召集一次,如须要时更应将次数加多。」但查理一世时(一六〇〇――一柳丝九)长期议会时代又有法案规定:「如君主忘记召集议会达三年之久,则贵族院得发出通告召集,如贵族院忘记召集,则各选区可以另选下议院议员以备召集。」查理第二时代(一六六〇――一六八五)规定曰:「议会之会期不得中断至三年以上。」及一六八八权利法案成立又规定:「议会应时常召集。」自此以后议会之每年召集乃成惯例。但议会之所以需时时召集,要以君主之筹款或增加租税为最大原因。在十世纪时,英皇室自己有若干收入,故依赖议会之处尚少;但君主因战争之故入不敷出,非向人民筹款不可,于是君主方面根据帝王大权之说,认为任意增加租税为古来应有之权,惟平民则反对之。在查理一世时代有所谓海姆顿氏案件。查理一世托名于外患,向各船主征收船税,海姆顿氏应纳船税一磅。为查理辩护者谓:谓军事筹款,为君主应有之权;其反对之者根据权利请愿中规定之:「征税必须经议会同意。」其后经法庭审判,法官十二人,五人立于海氏方面,而七人立于皇帝方面,及长期议会开会,宣告法官关于船税之判决为违法;并要求政府遵守权利请愿及权利法案中之规定。自权利法案条文规定:「增加租税,不经议会同意为违法行为」后,不特租税增加权操之于议会因以确立,即议会每年召集之问题亦因此解决。

读者诸君应知国民对于租税增加应先表示同意,然后政府始得征收,此之谓荷包之权力(Power of the purse)。如国民将此权利放弃不问,无异于授政府以刀而使之杀人也。关于立宪国之财政可列举四项原则为各国所共守者:

一、征税须经议会同意。此项原则之重要,即前段所言,当已明白。但我人更须对于此事作进一层之研究,兹举英美两国之例为说明之资:

甲、英国

(1)自权利法案成立以后,君主不经议会同意擅自增加租税之举已告终止;但君主仍为行政首长,经由其国务院之手,仍保有管理国帑之权。惟国帑中之任何数目,即令已经众议院通过,财政部对于各部支取款项,仍须将支付命令先期发出始能领款。

(2)英国之财税法案更有一点与美国绝不相同,即政府之支出或增加租税,必须有政府阁员一人先行提议,换词言之,美国国会议员可以任意提议增加支出或增加租税;而在英国此种权力独操于政府,而议员不与也。

(3)更有一点,即财政法案必须先在众议院提出,贵族院仅有同意之权。但十九世纪中贵族既有时拒绝下院所已通过之财政法案。至一九一一年后,众议院已经通过之财政法案,即命贵族院反对,亦可经君主批准之后径成法案。

乙、美国。美国宪法尚关于征税之权规定如下:

(1)宪法第一条第七项:「一切规划岁入之法案应由众议院提出。」

(2)第一条第八项:「所征各种税收、输入税与国产税应全国划一。」

(3)第一条第九项:「人口税或其它直接税,除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外,不得赋课之。」

(4)第一条第八项第一目:「征税除为公共安宁之外不得为之。」此项条文并非自成一条,但第一目中既有「为国防及公共安宁」之语,因而推定此项文字为美国国会征税权之一种标准。
从以上两国宪法之规定言之,可见政府向国民征收一文钱,应先得国会之同意,不如此者即为政府之专断。

二、支出须经议会同意。征税既为人民之负担,故须先经人民同意;但款项应用于何处亦非政府所能擅自作主,必须经议会之核准。军费多少,教育费多少,发达农工商经费多少,此各种支出之数目,亦应由议会决定,非政府所能专断。譬如英国有所谓兵变法案(Mutiny Act),实即军费支出,应每年提交国会通过。此项法案后来名曰Army Act。此陆军法案已成为永久法典;但按英国宪法之惯例,平时常备军之设立,除得议会同意外,为违法行为。因此,此项法案每年议会开会时,须一条一条一句一句通过一次,既经议会通过而后,平时常备军之设立,乃不致成为违法行为。简单言之,即英国议会不许其政府握有军政大权,而不受议会之监督。我人当知俾斯麦于普法战争之前,提出扩张军备于议会,为议会所拒绝;但普法战争胜利后,颇有人恭维俾氏之独断独行者。但当时议会仍因俾氏蹂躏人民权利故反对之。即以东邻日本言之,尝因增加两师团案,引起政治上绝大风潮,可见军备之增加与军费之扩张是为议会之所必争而不肯轻易放过者。除军费以外,与之相类似者为政府之机密费,我现在举美国两种机密费如下:

甲、美国总统之紧急费。乙、美国政府之特务队费用。此两项费用须由议会通过,且预算案中明白公布其数目。可见国家支出取之于民者,无一是不经议会议决。

一九四五年之美国预算中总统之紧急基金:(Emergency Fund for the President)按照一九四三年第一项追加国防支出法案,定为两千五百万元(一九四五年预算案第四十八页);特务队费用二,七一七,五〇〇元。可见最应保持秘密之费用,如总统紧急基金及特务队费用,无一不经议会之同意。惟有如此乃能称为无负国民之委托,乃成为法治之国。
三、支出须经法律手续。国家之岁出、岁入,须经议会同意,如前两项所说,但各部尚未能按预算立即支款。财政部须以一道经部长签字之命令交付审计总监(Comptroller and Auditor General)。审计总监将巩固基金(Consolidate Fund英制)中划出一笔归入英伦银行财政部户头下。英伦银行更将此笔款项划入付款总监(Pay Master General)户头之中,然后各部方能按照预算所通过数目动用。
四、出入两项经审计总监审核。国家预算除议会之监督与财政部之经理外,尚经须审计处之审核。此审计总监由英王委派,除议会弹劾外非英王所能免职。审计总监之薪水由巩固基金中直接开支,换词言之,非党派或政府人员所能牵制。此审计总监之任务有二:第(一)划归财政部之款项,须按照议会之所通过者开支。(二)各部之支出归审计总监核销。审计总监核销各部用款之后,制成公款动用报告书提交议会,经议会通过,并须得议会最后之核准,此之谓「决算」。此项决算报告以各国之支出收入处处合于实际生活,故与我国之所伪造假帐或假报销者,不可同日而语。
各国所谓预算须经三种手续:一、预算之编制。二、预算之通过。三、决算之成立。
英国预算会计年度开始为每年四月一日。但在前一年秋季,如陆军、海军及其它各部等须将下年需款之概算书提出。此项概算先交财政部审查,其次由内阁通过。英国财政部除部长之外,更以内阁总理为财政部之管理大臣,以便以总理之地位对于各部预算有所增减,此之谓预算之编制。
各部概算书须在三月三十一日之前,即会计年度结束之日,提出于众议院。众议院中设置全院委员会,亦即为支出委员会,审查预算中之支出部分。此项支出部份分为两类:第(一)部份为皇室经费,为法官薪水,为养老金,为公债利息等。早经永久法案通过,由巩固基金中支付,不必每年经国会审查。(二)如陆海空军费,如各部文官俸给等,须经议会每年通过。支出部份审查完毕,全院改开岁入委员会。在此岁入委员会中,财政部长每年有一篇重要演说,即预算演说(Speak on the Budget)说明以往一年中,岁入大概情形。其次提出其下年度岁出入平衡计划,是否将旧税率提高或另加新税。岁出委员会、岁入委员会审议完毕以后,此两委员会编成报告书,报告于众议院之正式大会。大会通过后,再经征询贵族院同意或不同意;最后经英王批准,此项预算遂成为法律,此之谓预算之通过。
预算经议会通过之后,各部尚不能动用。如上文所言,国家一切财政收入须交付于英伦银行巩固基金帐上,再经审计总监之核准,乃能动用。即一文之微细,非先经审计总监之核准,不得动用。审计总监处于超然地位,不由内阁而进退;其自身亦永不出席议会,所以保持其独立地位,不牵涉于政治漩涡之中。审计总监尤须注意各部之动用款项,须与通过预算支原意相符,不得有违背预算之处;故审计总监提出决算报告之前,先查算各部用款是否与原数相符,必须被认为满意,方准核销。此项报告书提交众议院,再经众议院中公帐委员审查之后,提交国会,此之谓决算之成立。
美国宪法中对于预算问题已有规定如上文所云。但美国预算编制权,不若英国之统一于财政部。其在国会中设岁出与岁入两委员会各事其事。而岁出委员会方面,更分为海军、陆军、工商、及司法等。此种委员会亦各事其事,决不相谋;因此之故,美国国会之浪费公帑,在十九世纪之末为美人所引为诟病。故蒲徕士氏于一八八九年批评美国国会财政有语云:「对于国会议员浪费公帑,以加惠于其朋友及选举区,或设立财政差事,以安置其朋友等事,绝少有制止之法。假令支出委员会知此项动议人用意所在,自不难与以拒绝,惟国会议员中绝少有人觉察此类弊病而防止之者。」
美国全国国民对于其财政政策上无负责人之领导,感觉失望;并且对于议会讨论,简直不感兴趣。
美国议会虽如此浪费公帑,但绝对不至于出入不平衡;则以美国收入之富,与军用支出无重大担负,故能支持下去。
蒲徕士又说:「美国乃世界上惟一之国家,其困难处不在如何筹款,而在如何花费。」
盖美国于十九世纪之最后二十余年中,财政收入每年均有剩余在一万万美金之上。美国会不知节省如此,而财政上剩余如此之多,其原因安在:(一)为国家之繁荣。(二)人民生活程度高于各国,故国内货物产销税极大。(三)陆海军负担轻。(四)关税极高。蒲徕士结论曰:
「美国国富如此之巨,财政盈余如此之多,故虽受损失亦绝无影响。美国正在青年时代,凡青年人享有一种特权,即虽犯过失不至于因过失受甚大之亏损。」
蒲氏此言可谓极中肯綮。
及一九二一年后,美国深知其预算编制权不统一之害,乃有预算局(Bureau of Budget)之设立,其职权有三:第(一)分析各部所提出之概算书。(二)修正此项概算书。(三)编制提交国会之预算公文。及一九三五年此项预算局原仅有人员三十八人者,扩张至五百人之多;其职权另加扩充:(一)辅助总统编制预算,并确定政府之财政方针。(二)监督预算之执行。(三)关于行政管理改革之研究。(四)辅助总统实现政府事务实行之有效与节省。(五)辅助总统汇总各部对于立法之意见,及总统对于法案之建议。(六)辅助总统研究所发之行政命令。(七)研究统计之如何改进。(八)辅助总统明了各行政机关之工作,使其彼此互相配合而免重复之病。
此项预算局之设置可谓美国财务行政上之一大变革;但预算局以总统名义,将各部提出之概算集合一处加综合的检讨,可谓在支出方面已发生一种集中编制的效用。但收入方面如何,总统仍置之不问,固有人以此事询问前财长摩根索氏,对于税入如何,对于新税如何。摩氏答云:「财部所处之地位,自我就职以来,为向不提出关于新税之建议;苟其国会来问各种财税之情形如何,各种税则下收入如何,我人自应将所得材料通知国会。但我人决不提关于新税之建议。」
由摩氏之言观之,美国统一预算之编制,仅限于岁出而不及岁入,故与英国预算之包括出入两方者相距犹远。要而言之,美为富国,虽浪费稍多不至为害;此为贫乏之盟友所不可不知者。
兹举英美两国最近期中预算表如下:
美国收入支出预算大纲――一九四五会计年度收入方面(根据目前之立法):
项目摘要(一般及特殊)一九四五年估计数目
个人直接税 一八、一一三、一〇〇、〇〇〇元
公司直接税 一五、四〇四、四〇〇、〇〇〇元
消费税 四、二五一、五一〇、〇〇〇元
失业捐 三、一八一、六〇〇、〇〇〇元
关税 四三八、〇〇〇、〇〇〇元
其它收入 二、〇三六、七七〇、〇〇〇元
总计 四三、四二五、三八〇、〇〇〇元

应减联邦养老金及后裔保险 二、六五六、三八〇、〇〇〇元

信托基金净收入(包括一般项目及特殊项目) 四〇、七六九、〇〇〇、〇〇〇元

支出方面

作战费(一九四五年试估) 八八、二〇〇、〇〇〇、〇〇〇元

公债利息 三、七五〇、〇〇〇、〇〇〇元

其它费用

立法机关 二九、五四九、八〇〇元

法院 一四、一五七、〇〇〇元

总统办事处 三、四〇六、一〇〇元

 

民政部会 一、〇八四、四二四、〇〇〇元

哥伦比亚区(联邦津贴) 六、〇〇〇、〇〇〇元

公用事业 三四三、四九一、〇〇〇元

退伍军人养养老金及津贴 一、二五二、一七九、〇〇〇元

社会保险 四八四、六六五、〇〇〇元

工人救济 二、三二五、〇〇〇元

一、七九九、一二二、〇〇〇元

退休基金 四七一、六六三、五〇〇元

补充特别费预计 四五、〇〇〇、〇〇〇元

农业补助 四二八、二五四、〇〇〇元

其它费用总计 六、〇〇四、二三六、九〇〇元

支出总额(法定公债还本不计一般及特殊项目) 九七、九五四、二三六、九〇〇元

法定公债还本

总支出 九七、九五四、二三六、九〇〇元

支出超出额 五七、一八五、二三六、九〇〇元

英国第七战事预算表

支出方面

既定费合计 四三六、〇〇〇、〇〇〇磅

国债 四二〇、〇〇〇、〇〇〇磅

北爱尔兰 九、〇〇〇、〇〇〇磅

其它 七、〇〇〇、〇〇〇磅

议定费合计 五、五〇一、三九九、〇〇〇磅

国防补助费 四、〇〇〇磅

行政费 四六九、九一二、〇〇〇磅

税务费 二一、四八三、〇〇〇磅

战费 五、〇〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅

普通支出总额 五、九三七、三九九、〇〇〇磅

特别支出 一一二、三七〇、〇〇〇磅

收入方面

国内税收 二、〇〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅

所得税 一、三〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅

附加税 八〇、〇〇〇、〇〇〇磅

遗产税 一〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅

印花税 一九、〇〇〇、〇〇〇磅

国防献金及盈利税 五〇〇、〇〇〇、〇〇〇磅

其它 一、〇〇〇、〇〇〇磅

关税消费税 一、〇三四、〇〇〇、〇〇〇磅

关税 五柳丝、八〇〇、〇〇〇磅

消费税 四六九、二〇〇、〇〇〇磅

汽车税 二七、〇〇〇、〇〇〇磅

税收合计 三、〇六一、〇〇〇、〇〇〇磅

邮政净收入

无线电执照收入 四、八六〇、〇〇〇磅

属地收入 八〇〇、〇〇〇磅

各贷款收入 七、三五〇、〇〇〇磅

其它收入 二四、〇〇〇、〇〇〇磅

普通收入总计 三、〇九八、〇〇〇、〇〇〇磅

特别收入 一一二、三七〇、〇〇〇磅

前项预算表中,每称租税收入之性质,其内容如何,非本演讲中所能详迤,如欲详细说明,不啻为两国之全部财政历史矣。

诸位听了以上的话,或者会觉得我所说的,等于搬出外国家当,与我国无涉。或更有人答复,吾国财政亦甚完美。第一、我国有主计处,在国民政府中居于超然地位,其等级在各部之上。第二、我国亦有预算案,每年交立法院通过。第三、我们亦有审计处,一切开支须经审计处审核。有三种制度,故与各国相彷佛无改革之必要,其实事实上却不尽然。

我以为财政是国家命脉,其中最重要之基础,在乎一个「真」字。向人民征税必须使所征款项,真能入库,不可让经手人先侵占一部份;所征收之数目甚大,而入国库者甚小,这是不合于财政原则的。其次支出必须有真实用途,收真实效果,不可由人中饱。例如一师三四千人,经过一次战役,死伤一千人,而一千人的饷,有时会被人「吃空额」,这种报销送到审计处审核,除了官样文章以外,还有何价值可言?假定有了这种情形,还要说我们财政制度很完美,实在是讳疾忌医,终有一天会成不治之症。

第十讲 朝野上下之大责任

我屡向朋友说:「我从廿岁左右起,热心宪法问题,中间也从事过宪法草案,隔了四十年后,所从事的还是一部宪草。」对于自己,这是一件伤心事,对于国家又是一个大不幸。我们希望民国三十六年起,这一部宪法能造成国家统一,奠定国家和平,促成国家法治。国家不统一,就没有和平、没有和平、决没有法治可言。这三件事是互相关联的。第一所谓统一,不是成吉思汗的统一欧亚,也不是拿破仑氏的统一欧洲。只要有以下两个条件,可以说是得到了统一的基础。第二、武力是对待外国,不是对待同胞的。第三、土地是国家的土地,人民是国家的人民,不拿土地与人民当作一党或一派的工具。以上三点办到,就可将全国各党之政治活动置于同一轨道之中。三事之中,统一尤其是和平法治的基础。这次协商会议后,假定国民大会开成,宪法草案由各党各派同意,自然一部宪法不怕不能公布。但是这部宪法公布后,是否又成为「曹锟宪法」,或民国十九年《中华民国约法草案》,都在不可知之数。既往失败的经验,虽然很多,我们总希望这一次的宪法,不是一种儿戏、不是一篇空文,同过去的宪法约法,陷于同一命运。尤其我自己是参加宪草的一人,有的时候自己身当其境不能不负起责任,但是回顾民国初年以来失败的历史,几乎自己没有勇气来执笔,替字纸篓中再加上一堆废纸。自己虽然知道是一件劳而无功的事,又不能不作姑存一线希望之想。现在我已经把宪法的内容讲完,但是宪法施行所凭借之基础条件,不能不再向大家讲讲。

(一)基本事项之一致同意

一国以内,常有思想不同利害不同的人。有人相信少数政治即贤人政治,有人相信多数政治;有人相信国家主义,有人相信国际合作;有人崇拜上帝,有人崇拜无神论;有人相信自由经济,有人相信计划经济;有人相信资本主义,有人相信共产主义或社会主义。这种种意见不同的人,集合在一国之内,讨论国事、使国事平稳进行,原是一件极为困难的事。这种种人存在于国家之内,是一种事实;既有了这种事实,如何还能同处一国之内,使国事和平进行?这问题应该先明白答复,然后宪法之有效无效,自然解决。要知道种种意见不同、利害不同的人共同存在,乃是一件无法逃避的事;这种种意见不同、利害不同的人之上有一条共同的轨道,大家都肯在这轨道内走,这个国家自然能统一、自然能和平。这就是我所说基本事项的一致同意(Agreement on the Fundamentals)。现在我举几个例来说明,各种人对于基本事项不同意时,国家自然引起分裂;同意时,国家一定和平统一。

欧洲天主教与耶稣教对立时,或耶稣教中之各派,如英国国教派及反国教派对立时,常因为一件极小仪式问题,引起宗教上之大争执。甲派疑心乙派是坏人,乙派又疑心甲派是坏人;有什么坏事,便归罪于他们的敌人。欧洲各国所谓宗教追究问题,即有此而起。这是欧洲十六、十七世纪的事,因为大家互相怀疑引起社会的不安;后来有人提倡一种办法,就叫宗教的容忍(Religious Toleration),就是现代宪法上所谓信仰的自由。有了信仰自由的轨道以后,不管是天主教耶稣教之各种派别,都可以在此轨道上来往,不相妨碍,所以到了现在,宗教上的争执已经不成问题了。再举一个例,如英国政党争执发生,原是因为皇帝之群臣;一种为王所信任,一种不为王帝所信任。在那时代,哪一派得到王帝宠幸,就能当权;不得到王帝宠幸,便不得当权。所以皇帝宠幸与否是当权与不当权的惟一机会。到后来知道两党不必互相仇视,尽可一党在朝一党在野;换句话说,两党轮流执政,而不必对人家上台自己眼红。因为自己不怕没有执政的机会。可见轮流执政又是一条共同轨道,大家都可享用,不必互相仇视。第三个例就是从一八四八年以后的劳资斗争。那时候工人不许有工会,不许罢 工而且不许集体谈判。但在欧战之前,已有所谓社会改良主义。第一次欧战后,苏维埃共和国成立,大家知道工人阶级不能始终加以压迫,应该让他抬头的。共X产X党社会党参加政府之机会,也就增加了。他们承认加进政府,就是宪法以内的行为,而不是宪法以外的革命行动了。在以上三个例中,可以见出有了轨道,不管是信仰上帝或不信仰上帝,在朝党或在野党,资本阶级与劳动阶级都可以遵循一种规矩,在同一戏台上唱戏。这就是我所谓基本事项之一致同意。明显的说,不论英国的丘吉尔艾登与阿特里贝文;一方面是贵族,一方面是工党,但两方对于英国宪法、议会制度、议事规则、选举制度及选举对各政党的影响,没有彼此不同意的。所以英国才成为一个国家,而且是一个和平统一的国家。反过来说,假使两个政党同样说和平,同样说民主,同样说政治解决,而彼此心理上都怀着鬼胎,自然纷纷扰扰,国无宁日。先求得一种轨道,大家在宪法、内阁中活动,此乃造成对于基本事项之一致之惟一方法。

(二)宪政施行内界的困难

国共两党的争执,犹之人身上生了一个疮,须先用药消毒,待伏毒消除后,自然能生肌肉,并且收口。我们认为目前国共间之争执,应先试用这种方法解决,而非武力所能解决的。

(1)承认军队整编。国家之统一与否,完全看军令是否统一,军令不统一,便是两国,或曰国中有国。单一国家不必说了。就是欧美联邦国中亦有军令统一的规定。譬如德意志宪法第四十八条:

「联邦大总统对于联邦中之某一邦,如不尽其依照联邦宪法所规定之义务时,得以兵力强制之。」

「联邦大总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序,视为有扰乱或危害时;为恢复公共安宁及秩序起见,得取必要之处置,必要时更得使用兵力以求达到目的。」

美国第一条第十项之末一行中,也规定:

「未经国会之核准,无论何州不得征收船舶吨税,平时设立军队或船舰,与其它州或外国订结协约或盟约或交战,惟实受侵害或过迫不容缓之危急时,不在此限。」

从以上德、美两国之规定来看,假定一国以内之地方区域或党派,可以握有武力军队,同政府军队对峙,这样要成为统一的国家,是不可能的。幸而现在有了整军方案,国共军力比例,规定为五与一,而且驻军地点也在洽商之中,军队集中与训练,亦经彼此同意。这件事能商量到此程度,实在是一线光明。

(2)养成容忍态度。帝王专 制时代,犯了一个大毛病,就是顺我者昌,逆我者亡。天下的人须服从我,不服我者,不许生存。到了民主政治时代,既有所谓人民基本权利,即身体、思想、言论、结社等等自由;有了这种种自由,所以容许各人对宗教、对思想、对政治社会上有种种自由,所以容许各人对宗教、对思想、对政治社会上有可以不同意之处。你相信上帝可以,不相信上帝亦可以;相信唯物论可以,相信唯心论也可以;要帮助劳动者可以,要帮助资本家也可以。容许彼此意见各有不同之处,就是容许思想自由;容许思想自由,就是彼此间之容忍。这态度最初发生于宗教教派之间,所以名曰宗教上的容忍;后来推广到政治上,有各党各派同时并存,又可以说是政治上的容忍。大家尽可各有各的自由,但是不许煽动叛乱,不许武力推倒政府;在这范围之内假定得到人民赞同,在选时获得胜利,还是可以贯彻各党自己的政策。最近英国劳工党之国有政策及法国共X产X党参加政府等等,都是这种精神的具体化。如人民多数不以为然,那么人民的判决,便是最后的判决,只有服从。如法国这次的新宪草,因不得人民同意,不得不另行起草,便是一例。

根据以上两项,我们希望国共两党之相处,亦能与英美之两党相处一样;那么,国家才有统一,才有和平。

(三)宪政施行外界的困难

民主民主的声浪,在国内叫得很响;但是各人所说的民主的意思各各不同。一种人可说是随声附和,好像时髦妇女对于时装一样;另一种是借用这种名词,别有自己的企图。这两种态度,同样不能奠定中国民主政治的基础。

希望民主奠定国基,一定要了解民主政治经过的历史:(1)民主主义之乐观时期,(2)民主主义之挫折时期,(3)民主政治综合时期。兹分三段来讲:

(1)所谓民主主义乐观时期,从人权运动发生之初,直到美国《独立宣言》及法国《人权宣言》为止,我们把他们的宣言读过后,觉得起草人对于人权运动,犹之佛教中净土宗,心里有一确信「念佛可升西天」一样。美国《独立宣言》开口说:

「我们认以下各种为自明之真理。第一、人类生而平等;第二,自其出生之初赋以若干不得移让之权利:(一)生命,(二)自由、(三)幸福的追求。」

这段文字中所谓自明的真理,就是说各人应该自己了解,不需要有任何辩解的。法国《人权宣言》中第一句话说:

「法国人民代表,组织成为国民大会,认为对于人权之蒙昧、忽视与蔑视,乃是政府之贪污及不幸的惟一原因。所以决议在此郑重的宣言中,把自然的不能移让的权利,列举出来。」

这两段宣言中,可以发现两国人民对于人权之列举,抱了一种热望;以为承认人权以后,自然有良好的政府,替人民谋幸福的政府,与公平的政府。哪知道工业革命以后,工人被压迫,财富集中于少数人造成资本主义;这波折可以说是有了个人自由,忘了社会公道。这是稍读欧洲史的人所公认的。

(2)民主政治挫折时期。所谓人权运动的理想,在法国大革命时,有三句标语曰:(一)自由,(二)平等,(三)博爱。这三句话虽然并立,但在时代眼光之中,不免有侧重处,这侧重就重在自由,忘记了社会公道。我们前段已经说过了。到一八四八年马克思有共产主义宣言,提倡阶级斗争,提倡独裁。觉得要实现公道,非剥夺人民自由不可;觉得各人自由学说之演进,造成大资本主义,它的势力根深蒂固,所以非取消财产权,无法实现平等的理想。而为没收工厂银行与夫其它生产工具起见,非将国家权力拿到无产阶级手上不可。结果就是无产阶级的独裁。这是人权运动左边来的敌人。千万人居于一国之内,离不了衣食住,离不了生产事业,离不了国家保护。又觉得领土扩张,国富增加,总是国家的光荣;因此有人提倡国民经济的自给自足,要拿一国自己的力量解决自己的经济问题。如其原料不够,他们就用以物易物的方法与他国交换。这也就是希特勒等所提倡的经济的民族主义。这种以民族为本位的政策,再进一步,就到了破坏别国的独立,扩张自己的领土,甚而至于不惜一战。这是人权运动右边来的敌人。这左右两方的敌人,把英、美、法的民主政治,宪法与人民自由,弄得黯淡无光,直到《大西洋宪章》宣布之后,才有一点复苏的希望。

(3)现在我们要说到第三时期。经过以上左右两个敌人攻打之后,所谓自由人权本身,不能不加以修正了。一方面知道政治的民主限于投票,限于选举;穷苦的人民无法与富有的阶级竞争。所以要提高人民生活程度,给以就业机会,乃至工厂中要实现工业民主,都是要提高劳动阶级的地位,使他们有政治上之发言权与管理权。

但是各因国内问题,依据民族主义得了一个解决,而世界上多数国家依然互相对垒,依然是「强凌弱,众暴寡」的局面。各国人民的自由幸福还是享受不到的。所以要有联合国组织,或是世界政府,所以使民族主义有范围,有轨道,不许它横冲直撞,把其它国家之自由独立消灭了去。这两件事,一件可以名曰国内政治民主与经济民主的汇合,一件可名曰民族主义消溶于国际组织之中。这两方面都在进行,确定的型态尚不敢说,但大方向已可看得出了。

我们国内有志于建国的政治家,应该知道我们现在提倡民主,而人家已达到民主主义的第三时期了。我们不能向美法制宪时期那样乐观,因为人权运动在当时认为是一种万宝灵丹,而五六十年之后,流弊已经发生。我们处于今日不能向他们一样过存奢望,是不用说的。在第二时期中,左右两面来了两个大敌,左边一个提出经济民主的口号,不能说他没有贡献。右边的敌人侧重民族主义,竟酿成了第二次世界大战。他们二者以及摹仿二者而走上一党专政的人们,均犯有一种同样的毛病:(1)蹂躏人权,(2)利用人民弱点,(3)造成混乱。我们认为(一)英美式民主政治,尚不能完全解决中国的问题,(二)英美式民主如不能解决我们的问题,是不是我们有采用苏联式民主的勇气?

(三)假定苏联式的民主不适用于中国环境,是不是我们有勇气将英美式、苏联式的民主综合起来,求出一个办法。假定我们采这种办法,我们内治上的准备如何;外交上的准备如何;外交大势是不是容许我们有选择的自由。就是我们介于美苏之间,自己能不能毅然拿出一种不偏不倚的态度。一方面不容许两国之中有一国的势力来压制我们,他方面自己内在的心理,是不是有一种殉道精神与周详智虑来抉择我们综合民主的方针与实施的方策。惟有如此,才能表现中华民族还有立国之朝气。对于英、美与苏联两种民主方式之外,提出第三种方式。我看来能有这个大决心,这次的民主宪法庶几有一点基础,内可消弥国共之争,外可缓冲苏俄;就令内外两方,不能一一如自己愿望进行,然四千年的古国,能以一种朝气与天下人共见,自不失为一个轰轰烈烈大丈夫式的民族。如其各存偏私之见,内争不息;那么党争之祸,耗尽元气,内不能安民,外不能立国,中华民国长陷混乱,将来终被淘汰于国际之林而已。


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