中华民国民主宪法十讲(五)

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第五讲 行政权(总统与行政院)

此次政治协商会及宪法小组中,有一个争执问题,即今后对宪法中的行政权应如何组织。明显些说,就是:「采取总统制抑内阁制?」讨论之中我曾向朋友说:「各国制宪时都有一个难题,如德国于一八七〇年议宪之际,普鲁士与德意志关系如何,换言之,即普鲁士王如何能在德意志联邦中仍居于主要地位,一面普鲁士为德意志联邦主体,一面在德意志联邦中把各机关之锁钥拿在自己手上。这是俾斯麦苦心解决的问题。美国制宪之际,一方要造成美洲合众国,另一面各州仍要保持各州之平等地位。不论如纽约州占全国人数十分之一(千余万)或尼瓦达人口不过七万七千四百〇七人,(根据一九二〇年统计)。但各州所选参议院议员同额,每州两名。同时各州,不论大小,同样对总统行政有干预之权。此种制度无非要使各州仍保持其州权,而同时参加美国之联邦。这是美国宪法上一个难题。日本伊藤博文议宪之际,为保存天皇大权起见,其旧宪中第十一、十二、十三等条规定:(一)天皇统率海陆军;(二)天皇编制陆海军,并决定常备兵额。天皇这种大权,是与议会政治两不兼容,后来军事三长官之地位(陆军大臣、参谋总长、训练总监)即由天皇行使军事大权中得来的。彼等的地位可以造成内阁,毁坏内阁,是从这三条文夹缠中建立起来的。日本之所以强在此,日本之所以亡亦在此。虽然在当时伊藤博文匠心独运,得到解决,但是从这次战争来看,结果是不好的。这是日本宪法的难题。这次在政协会中我们同样碰到这么一件事。虽然这问题并未表面化,但国民党中确有一部为拥护蒋主席大权起见,赞成总统制。虽没有人拿出坚强的理由为总统制辩护,但对于各党各派责任政府制度之主张,常用内阁风潮的话来反对。我们可以说这次协商讨论之中分为两派;一派主张责任政府;一派偏于总统制,反对责任政府。第二派的意思即要将总统权限扩大。这种对立阵势,虽不明显,而暗流潜伏是很有力的。

我要劝告国人:我们如何不预存一个对人的观念,或曰「因人立制」的成见,而要彻底为中国长久计,应采用何种制度打算。民国成立已经三十六年,民国元年南京政府本来采用总统制,后来因袁世凯任总统时又采用内阁制。此是民国初年不免「因人而制」的毛病。民国十九年约法中原来规定「各部会长官,以国民政府主席之提请,由国民政府依法任免之。」但是后来国民政府组织法中又加上一种限制:「国民政府主席不负实际责任。」无非说蒋先生当行政院长,部会长官之选定权操之于蒋先生,而不操之于林主席。这又是「因人立制」之一个证明。我以为一国制度之运用,自然不免受当局者何人之影响,但只能在条文范围之内有所变更。如罗斯福时代,总统所行使之权力,比任何总统广大得多,但是美国宪法条文未尝因此变更。惟有如此宪法之遵守,与人的运用,乃能两不冲突。我们则不然,每一大人物上台,先要变更条文,总是将条文迁就个人,个人不迁就国家根本大法。这实在是件很奇怪的事。要知道条文规定虽然严格,但条文之四方八面可活用之处甚多,只要拿条文详细推敲之后,加以活用,自然个人本领可以发挥,同时也不致破坏国家大法。试问美国上次大战后,国联盟约为参议院所反对,终于不获通过。这次罗斯福与杜鲁门遇到外交大问题,每先与参众两院内领袖互相协商,并且将两党领袖加入美国代表团之中,所以联合国宪章,便得参议会多数人拥护。可见宪法条文能以分析头脑研究一番,自能将宪法之遵守与人的运用两方面,汇归于一。万不可以逞一时意气,动辄蹂躏法律,迁就自己。如明白这道理,自然能免于重蹈三十余年以来的覆辙,为国家寻求新出路。

我们应知世界上之制度,没有绝对好的,原可由自己创造,不必事事步人后尘。关于行政权,世界上有四种制度:(一)美国之总统制;(二)英国之内阁制;(三)瑞士之委员制;(四)苏俄之人民委员及其最高苏维埃制。此四制之中,瑞士制宜于中立之小国,不宜于繁剧之大国;其部长由各委员自由选择,其总统每年轮流一次,其议事在七人委员会中常以一致精神行之。此种情形,只能见之于瑞士,不能见之于他国。故此种制度,决不宜于我国。苏俄之制,以人民委员会负行政之责,对苏联最高苏维埃负责,在最高苏维埃休会期内,对最高苏维埃主席团负责。苏联此种制度,其人民委员会任免之权,操之于最高苏维埃会议,换词言之,操之于最高主席团。苏联现在只许一党存在,所以甲倒乙起,不生多大问题。这种制度倘以之移植于我国,恐亦未必能适于实用。所以剩下来的,只有英美两国制度,或者采取英美制度而加以变通,另成一条第三条路。

现在我们对这问题分四段讲:(一)「五五宪草」中之行政制度;(二)美国总统制对于中国之适否;(三)英国内阁制对于中国之适否;(四)如何找到第三条路。

(一)「五五宪草」中之行政制度

「五五宪草」中之行政制度,可说行政权集中于总统一人手上。虽然第五十五条规定:「行政院为中央政府行使行政权之最高机关」,但行政院各部长官由总统任免。同时院长及各部会长官又专对总统一人负责,故院长及各部会长官为总统之属僚,而非代总统负责之内阁阁员。照「五五宪草」行政权之规定,仅以总统一人为主体,行政院长及各部长官,依总统之好恶或留或去。

此项总统权力之所以构成,不仅由于行政院为总统之僚属,此外尚有其它两项原因。美国之国务卿及其它部长,也是总统僚属。但以美国总统与「五五宪草」上之总统来比,则美国总统之权力尚远不如「五五宪草」上我国总统之权力。因美国采用三权分立制,总统之用人权,参议院是可以牵制的。关于财政权,众议院又可牵制。因为有此两项牵制,所以美国总统名为行政官长,但在行政立法两方常遇到两院之反对,无法实行己意。「五五宪草」上之总统,丝毫不受其它机关限制。(一)「五五宪草」第四十六条规定:「总统对国民大会负责」。但国民大会每三年召集一次,会期一月,即三十六个月之中,仅有一月是会期,其它三十五个月是在闭会期中。试问国民大会会其如此短促,有何方法对总统之行政加以牵制或批评呢?即令国民大会每年开会一次,但国民大会既不能讨论预算,又不能议决法律,可说国民大会对于行政无一毫监督之权。就是年年开会,也够不上说监督。所以第四十六条总统对国民大会负责之规定,似乎总统是一个负责的总统。但是三十六个月中仅有一月开会,除国民大会在三年中有一个月可以发发脾气外,哪有机会批评总统之所作所为。即令国民大会年年开会,因为国民大会无通过法律、议决预算之权,所以也无在实际行政上质问总统之权。我们看来,第四十六条之规定是一种门面语,虽有可质问总统责任之规定,但除总统犯法以外,恐怕负不了什么责任,所以这一条是空文。以上是从国民大会之性质上造成总统大权之第一种原因。(二)立法院依中山先生之学说为治权机关,不称为监督机关,就是说立法院与总统与行政院立于同一水平线上,换词言之,同为中央政府之一部,而不是对中央政府之监督机关。美国宪法关于国会权力,规定于第一条中,其文曰:「本宪法所授与之立法权,均属于由参议院与众议院组成之合众国国会」,法国宪法第一条曰:「立法权属于参议院与众议院。」国会乃国民行使主权之具体机关,故应列在第一条,以示正本清源之意。现在「五五宪草」第六三条中称:「立法院为中央政府行使主权之最高机关。」既约中央政府之机关,自成为政府中之一部份,而不成为人民之代表机关。此其一。第六十四条规定:「立法院有议决、预算、法律之权。」他国宪法中视立法权为国民行使其主权之主要方法,非经国会同意,则法律不成为法律。依上所言,如美法两国宪法均将立法权一项规定于第一条中,而「五五宪草」将立法权看做中央政府之一种执掌,将法律案预算案大赦案列在一处,与其它国家之以立法权交托国民代表之意义,迥不相同。此其二。他国国会之所以有权,不仅立法而已,在其能质问政府,监督政府。各部长并有对国会负责之规定。而「五五宪草」中但有行政院长及各部部长向总统负责之规定,则政府人员不对立法院负责可知。立法院既不能向部长质问其责任,则立法院除享有日本内阁中法制局之地位外,何有他种地位之可言?此其三。更有离奇之一点,第七十二条云:「立法委员于院内之言论及表决,对外不负责任。」而六十五条规定:「立法院对国民大会负其责任。」试问立法委员在立法院中除言论及表决外,别无其它工作,现在偏要他对国民大会负责,实际上就是说国民大会对立法院之言论有认为不当时,可行使其罢免权。立法院头上设了个上级机关,试问立法委员如何能自居于人民代表,本其良心所信,对政府充分发言呢?此其四。

因有以上四点,「五五宪草」中立法院之地位,不能与他国国会相提并论。我们把它当法制局,其原因即在于此。从上文所讨论之国民大会、立法院之权限看,可说这两机关将各国所谓国民监督权分在两处之后,乃便成为两个不发生效用之机关,而反将总统权力极端扩大,人民代表除举手赞成外,绝无其它权力可言。以人身来比,是头重脚轻,或犯了脑充血症。我们在政协会中所以毅然决然要将「五五宪草」中立法行政两项,加以彻底修改,其原因即在于此。政协会中政府代表如孙哲生先生,对于现有宪草决不坚持,且赞成吾辈的修正,其态度可佩。立法院中曾有人责问他,可以准许人家将「五五宪草」修改到此种程度。我会经听到全增嘏先生说:当时有人质问时,哲生先生答复:「人家修改得比我们好,自然应该赞成他们。」哲生先生这种雅量,实在是可佩服的。倘政协会讨论根本大法之际,如政府党坚持将「五五宪草」照原样施行,那恐怕不但不能促进民主,徒然造成总统大权独揽的局面,将来流弊所届,是不可胜言的。关于这点,国民党中除哲生先生外,还有不少人是同我们有同感的。

(二)美国总统制对于中国之适否

说到美国总统制,我们要声明一层。美国宪法成于一七八七年,而英国内阁制确定于十九世纪之后。我提到这话,无非说美国所以规定总统制,并非因为英国内阁制不好,而是因为英皇专 制的不好。这就是说,假定美国制定宪法在英国内阁制度成立之后,美国政体是否像今天一样,或者模仿英国,也是不可知的。

美国之所以采用总统制,鉴于美国在邦联时代中央政府之无能,所以一定要造成有能力的行政机关,而采用今日之行政制度。美国依现行宪法,有下列各项规定:(一)美总统为陆海空军司令;(二)缔结条约,但须得参议院同意,即参议院三分之二之同意;(三)任命大使领事部长及法官等,但须得参议院之同意;(四)减刑与大赦之权;(五)法律之否决权;(六)每年国会开会时,总统提出咨文,胪举应办之事项;(七)注意法律之忠实执行;(八)任命陆海空武官。

但我们知道美国宪法之基本原则是三权分立,就是说国会管立法,总统管行政,法院管司法,因为有此三权分立之原则,表面看来,似乎三权划分是很明显,但从实际方面说,三权是互相牵制的,其互相牵制之情况,约略如下:(一)大总统负法律执行之责,而法律的制定,属于国会,因而总统受国会之牵制;(二)英美两国中所谓预算,即法律之一种,所以制定预算之权,亦属之国会,施行预算之责任虽在总统身上,但在议决时又受了国会之牵制;(三)办理外交议订条约,是总统的责任,但条约要经参议院批准,派大使亦须参议院同意,所以在外交方面又受国会之牵制,(四)任命文武官吏是总统的权力,但各部总次长及将官之任命,须得参议院同意。从以上各种事实来看,美国宪法虽采用三权分立原则,可是除分立外,制衡原则(Check and Balance)占了极重要成份。

我们从一百五六十年之成绩来看,可说美国的总统制是成功的而非失败的。因为像杰斐逊收买路易石安那州,是一件大事,林肯南北战争,是一件大事,威尔逊应付第一次世界大战,罗斯福应付第二次世界大战,均能应付过去,并未损害国家权威。这都可说是美国总统制的成功。但这制度一旦移至中国,是否能收同样美满的效果,真是一个疑问。第一、如总统任命阁员问题,在美国虽然通过者多,否决者少,即使有一两个否决的,大家淡然处之,不以为意,至多另外由总统再提出一人交参议院通过罢了,但像我们民国初年,总统提出阁员名单,为议会所否决时,大家争论,面红耳赤,好像这种制度是绝对要不得的,总统因此想出办法,以次长代理部务,不再提出人选交议会通过。这就是一种破坏约法的行为。第二、以通过条约来说,按照美国宪法,总统所订条约,须得参议院之同意,上次大战之末,巴黎和会中议订了国际联盟条约,竟遭参议院反对不能成立,但美国是远在大西洋背后的国家,即令不签字于巴黎和约,在它的外交上不生任何影响。假令我国有一中苏条约提出,国会不获通过,政府无法执行,在我们友邦苏联一定要起而质问要求实行。所以参议院通过条约之制,不是我们所能依样葫芦的。第三、再说到美国预算编制问题。美国原来的预算编制权,可说不在财政部,而在国会。全部预算分为若干委员会处理,如海军,陆军,工商,及司法等各委员会,彼此各事其事,绝不相谋。从一九二一年后,另设一预算局,隶属于总统之下,将各部支出方面汇合为一种概算书,由总统提交国会,但关于收入方面(即租税)之决定权,还是在国会而不是在总统手上。美国这样的富,稍有浪费,不足为大害,像我们这样的穷国,将决定支出决定收入之权,交托国会,恐怕不能使吾国财政立在健全的基础上。

美国总统,自然有其独立的地位,不受国会牵制的地方。所以美国的总统,可以说是强而有力的。罗斯福在大战之中,关于扩张军备,增加工厂,并施行租借法,均能以极敏捷的手段来执行。但这是欧美国家战时的普递情形,不是总统制下的特有情形。英国虽采用内阁制,努力于战备,亦是如此的。

现在我要说到美国所谓内阁。总统以下分设各部长,一七八九年华盛顿就职时仅设四部:一、国务部;二、财政部;三、陆军部;四、总检察官。后来陆续增加。一七九八年设海军部,一八二九年设邮务部,一八四九年内政部,一八八八年农政部,一九〇三年工商部。合此九部成为今日之内阁。除部之外,还有各种委员会,如联邦贷款管理处,改造财政公司,其数甚多,暂不细述。

美国总统下之内阁,虽名义与英国相同,但其性质,迥然各别。内阁之名称,不见于美国宪法条文之中,在第二项第一款仅有一语与内阁有关者,其文如下:「大总统得命其行政各部长关于其所辖各部,以书面发表意见」,其规定之文,简单如此。内阁之集合体如何,内阁中应设若干部,宪法中漫无规定。

以上所举各部,因为事实上之需要,逐渐增加而来,若以美之内阁与英之内阁比较一下,其不同之点,至为明显。

(一)美内阁下,其为内阁总理之人,即为总统自身,国务卿之地位虽高于其它部长,但决非内阁总理,因为决定政策大权是在总统一人,各部长都够不上。
(二)内阁各部长对总统个人负责,并不对国会负责,部长虽能出席于美国国会委员会中之讨论,但不出席答复国会议员之责问。

(三)美总统美星期举行阁议一次,我们从报上看见会议时间或半小时或一小时。因为英国式之内阁由各部长官大家表示意见,造成总体的集体合议或政策,而美国内阁并不如此,各部长各自独立,各部长各以其意见对总统有所贡献,不是内阁各部长之意见汇合而成一种集合体的意见。故蒲徕士在《美国平民政治》中有句话说:「美国之所谓内阁,并不以一个全体性之资格来动作。换言之,美国内阁不是一个全体,仅是一群人,其中各个人各自对总统负责,去留由总统决定,故无所谓联合政策,也无所谓联带责任。」

假定吾国宪法上所谓总统制,如上文所言,以三权分立为基础,第一、总统专管行政,但任命内阁与签订条约须得参议院同意;第二、预算上出入多少由两院决定;第三、所谓内阁乃僚属式之内阁,以总统一人之好恶为取去。此种制度移植于吾国,其能否造福,我是绝对怀疑的。

(三)英国内阁制对于中国之适否

内阁制发生于英国,后来传播到法、德、比各国。英国内阁制之妙处因为上有英王,但是英国人惯于保守,不愿将皇帝去掉,仅仅要使英王无权干预政治,而且处于无责之地位。所以缩小英王权力之方法,在开始时,有两种规定:(一)非得议会同意,不得立法;(二)非得议会同意,不得征税之类。其后将政治上之领导权完全交托于议会,或者曰议会所拥戴之人物,也可以说议会所选举的人物。议会并非以投票选出,但其人必为多数党领袖,如同选出一样。以此种眼光看英国内阁制,可以说世袭元首,照旧存在外,另有一个民选元首代之而起。英国内阁之精神,即在于此。此一点仅由内阁总理之地位来说,好像内阁总理就是美国总统,但内阁之内容,还不只于此。

英国内阁制有三特点:(一)行政与立法之密切联系,就是凡内阁阁员必同时是国会议员。反过来说,非议员不得为阁员。内阁之总理或阁员之本党,在议会是占多数的,但他自己选举时落选了,如去年加拿大自由党得胜,而总理金氏落选了。他的同党就让出一个议席来,使他再去竞选。他在这里面是有把握的,极易当选。然后此人才能充当总理或阁员。惟其阁员便是议员,所以政府的方针提到国会里去,是极容易通过的。而且英国议会中是两党对立的,在朝党一定是议会之多数党,所以容易得到议会之拥护,行政立法之联系当然是很圆熟的了。(二)内阁之纯一性(homogeneity)。阁员必出于同一党,其政见必须大致相同,不可有歧异之处。换句话说,阁员不可在演说中表示甲阁员与乙阁员有何不同之处。假定在内阁中,甲乙两党员政见真有不同,此两者不同之最后决定权属于内阁总理。但有一种公开的问题,阁员不妨表示其彼此不同之处。如第一次欧战之前,发生妇女参政问题。当时自由党内阁因为问题第一次发生,所以内阁中并无决定之政策,于是在议会中用试验方式讨论一番,甲阁员赞成,乙阁员反对。而反对党中亦有人赞成有人反对。这种情形下,阁员意见可以任意参差,但此为极少数之例外。就大体言之,阁员的意见还是要一致的。(三)阁员之联带责任。所谓联带责任就是内阁共同进退;进则同进,退则同退。甲阁员所作之事与乙阁员原本无关系者,但甲阁员之错误影响其它阁员。应为内阁所负责任是联带的,英国学者政治家摩勒氏(Morley)说明内阁之联带责任如下:

「就原则言之,各部之重要政策,由全部内阁共同负责,进则同进,退则同退。外交部一件失败的公事,可以将财政部长带下台;一个愚蠢的陆军部长的错误,又可以把一个好内政部长赶走。因为内阁对君主或议会说是一个单位,内阁的议会提到君主与国会前,如同一个人的政见一样。他们提出他们的政见,在君主面前在贵族院在众议院里面,都好像一个单独的全体(a single whole)。内阁的特征,就是联合而不可分的责任。」

以上三种特点之背后,还有一种基础的事实。就是英国国会中,除去短期的例会之外,是两党对立的。一方是多数党,他方是少数党。多数党在朝执政,少数党在议会中居于批评地位。惟其如此,所以多数党之在朝,其地位巩固,不致时时发生动摇,如欧洲大陆上德、法等内阁的情形。因为执政的政党自身是多数党,而且内部意见一致,自不致授人以隙。所以英国政府一旦上台必能维持其地位至少四五年之久。至于大陆上之国家如德、法两国国会中之政党是小党林立的。所以组阁问题发生,必须各小党互相联合,然后可以组成政府。假定某党阁员有意见不同之处,这内阁就要坍台。所以这种内阁是不易长久的,长则半年,短则一月或数日。我们要知道英国之内阁所以与大陆上各国不同之处,不在于内阁制度本身,而在乎两大党对立或小党林立的问题方面。

现在我还要把责任政治四字解释一番。英法两国同样是内阁制,从它内阁寿命来说,长短之不同,如天渊之别,但其为责任内阁之制则一。(一)总统或英王居不负责之地位,就是说政府一切行为由内阁负责;(二)内阁负责之根源,由政府所发命令,须经内阁总理或有关之部副署,副署之人,即为负责之人;(三)议会对政府认为不满时,即举行不信任投票,通过时则有关之部或全内阁因此辞职。原来这种制度是国会防止帝王专 制想出来的,因为国家不能天天将皇帝革命,只有将皇帝行为之责任,寄之于内阁身上。政府错处不归罪于皇帝,而归罪于内阁。现在的国家,大抵已去皇帝代之以民选总统。但总统有一定任期,而议员与内阁之冲突是随时可以发生的,所以在民选总统之下,仍旧保持责任内阁之制,以便国会之意思随时发挥。而内阁之存留与否,完全看议会对它信任如何。所以责任内阁制,又与信任投票制有联带关系:政协会中关于责任内阁有规定外,同时亦规定信任投票制。但议会一旦实行信任投票制,自然容易引起阁潮。我以为责任内阁制与信任投票制,应该分作两件事来看。责任内阁之精神,在乎政府有了错误,议会可以起而质问。如其错误不可饶恕,则阁员便应辞职。信任投票制之要点,在乎议员议员表示不信任后,内阁立即辞职。这是议会倒阁最利害的武器。在我的意思,责任内阁是民主政治的基本精神。如不采用内阁制,同时也不采用美国之三权分立制,总统或内阁可以孤行己意,为所欲为,这是专 制而非民主了。惟其如此,责任内阁之必须保存,而信任投票之尖锐性,不妨加以缓和。倘因信任投票制亦于发生阁潮,因而排斥责任内阁,那就不免于因噎废食。所以我的意思,责任内阁仍应保存,而信任投票之行使,自应参以一种缓和之剂。这件事盘旋我脑中,下段再将以详细说明。

(四)如何寻求第三条路

上文说到政协会中有两派人,一派主张内阁制或责任政府制,一派主张美国式或中国式之总统制。主张总统制的人怕小党林立,阁潮迭起,因此政府不能办事。认为能像美国一采用总统制,不受议会干涉,因此国家大事,总统都能放手做去。这派人所以有此主张,是拿法国阁潮作对象的。我以为这派人希望行政敏捷,各部长能久于其任,总统行动不受议会干涉,自然有他们的理由。但是要知道美国总统制的由来,是鉴于一七八九年以前「邦联」时代中央政府之懦弱无能,所以惩前毖后,要有一个政府,享受独立地位,受之以行政之权,使之负起行政上之责任,加强邦联的团结。因为当时美国的病症如此,所以有这样一张药方。我们要问当时美国所犯的病,是不是现在我们所犯病症;美国所用的药方,是否我们也能适用。

十余年来的局面是国民党一党统治的局面。这十余年中经过内乱抗战,是很困难的时期,兹举蒋主席在庐山夏令营训话词如下:

「自九一八事变以后,我们中国天灾人祸,连年不断,内忧外患,交迫而来,迄于民国二十一年,国家民族的危机达于极点。其实国内人事大多数对于民族复兴的前途或革命事业的成功,都丧失了自信心,以为国家危机,已无可挽救。正当这样国家存亡危急,人心萎靡不振的时候,我们在民国二十二年夏季,创办庐山训练团,从此每年一次,召集军政干部,研究国民革命的形势,讨论对内对外的大政方针,励志养气,自强不息,准备与国内外一切反动侵略势力,以及假革命反革命者总决斗。最后到了民国二十六年暑期,日寇侵略中国,日甚一日,逼迫我们走到最后关头,忍无可忍,乃决定对日发动全面抗战,于是本党领导军民,集中力量,再接再厉,愈挫愈奋,苦战八年。到了今天,卒能达到驱逐敌寇光复国土的目的。」

这种抗战的功绩,自然是大家公认的。但是宪法是国家的百年大计,我们不能存一个对人立法的观念。应该设想总统的地位应如何,不应以今后作总统的人永远和蒋主席一样。况且抗战时期之所作所为,不一定能作平时宪政上轨道以后的表率。我们大家热心于中华民国的和平统一,尤其热心于中华民国的法治。既说到法治,我想人人希望民意发挥,行政改善,与政府各机关职权之分明。八年苦战虽然胜利,但是法治的几处如何?第一、所谓五权宪法能发挥其效用吗?第二、主席与行政院长所享有之职权及其责任之界限到底在哪里?第三、立法院虽有通过预算之权,但立法院监督财政的效果在哪里?第四、行政院长与各部部长,是凭主席而去取的,应该把所谓总统制的效用发挥出来,但是行政方面只见大家愁眉苦脸,没有一个人觉得能舒展他的怀抱。第五、行政院长,好像似他国的内阁总理,但他自己觉得怀抱长不能发挥,感觉不快。同时再问政府中之命脉如财政部长经济部长又能发挥他们的意思实行他们的政策吗?第六、目前行政院中央各部部长,绝对不是决策之人,因为部长之上有院长,有国民政府主席,换言之,他们是属员,而不是决策者。属员式的部长,还能适用于今后宪法时代吗?第七、目前财政金融政策,是主席决定吗?行政院长决定吗?财政部长决定吗?谁亦弄不清楚。这种种情形是我们目前所犯的病状。假定我们不以现有病状为对象而偏偏假想法国式的阁潮迭起,作我们的对象,实在叫「药不对症。」

我们既认为目前病状如此,所以我们认为今后行政机构方面,应如下方:

(一)总统

我们不赞成采用总统制,因为不愿像美国一样将行政大权完全交付总统手中。我们也不赞成像法国一样大总统不负责任之规定。大总统既经国民大会选举,他是国家元首,统帅陆海空军而且能任命文武官吏。所以他在政治上不仅是摆样子的元首,而是一个负担国家责任的人物。但是我们为求总统安全计,为使他受全国人爱戴起见,须得有人对他的命令处分加以副署。而因副署之故,发生责任。所以除总统外,另有负责的政府。

(二)行政院

依政协会之议决,其要点如下:

(甲)行政院为国家最高行政机关。行政院长由总统提名,经立法院同意任命之。行政院对立法院负责。

(乙)如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院。但同一行政院长不得再提请解散立法院。

这一段规定行政院为行政最高机关,与下一条「总统召集各院院长会商不必明文规定」有相关联之处,应加解释。号称政府之机关,只能有一层楼不能有两层楼。我的意思说当部长的人,聚在一处开行政会议,这会议就是决策的地方。既执行部务,又有决策之权,就是有权的人,就要负责任。假令当部长的人没有决策权,是从旁人接受训令,或者他的提案拿到国民政府或最高国防委员会被人修改,他就可以同人说:我原来提案如何,他们将它修改了,现在出了错误,这我不能负责的。可见部长之上,不能有上级机关再来修正。如其上级机关可以修改,他就有借口,说这事我不能负责。可见决策与执行是应该并在一处,不能分开。这就是我所谓一层楼不能有两层楼的意思。这个一层楼的政府,就是行政院,并不与其它四院再构成所谓国民政府。简单的说,行政院就是政府。

这行政院须对立法院负责,因为宪法政治下的政府,必须是负责的政府。他做得好,议会拥护他,他做不好,议会可以质问他的责任。就是说或叫他改换政策,或去原来部长,另以新部长代之。我们这意思只要国会对于政府之过失或溺职,有可以矫正的方法,并不想时刻造成阁潮,引起政府更迭。所以政协会决议中原有一条如立法院对行政院全体不信任时,则行政院或辞职或提请总统解散立法院。读者注意,这里用的是「行政院全体」五个字,就是说不信任投票,只用之于行政院全体,其用意所在无非指行政院长所为不满人意或全院不满人意时,始得使用不信任投票。这无非是限制不信任投票之使用,以免阁潮发生。后来国民党二中全会不满不信任投票方法,要求宪法小组修改,小组中经多少次协商之后,也就同意放弃了不信任投票之制,但并不是放弃了责任政府之制。

欧洲国家采用不信任投票之制,假定不信任投票通过,内阁应立即辞职。所以宪法上留下所谓信任或不信任字样,就是议会时刻有倒阁之权。现在去了信任或不信任字样,就是议会立刻倒阁之权没有了。但并不能说因此行政院对国会不负责。因为议会与行政院之间尚有别种方式,可以发生彼此之冲突。当时经彼此商谈之后,曾经政府提出一种方式来解决行政院立法院之冲突如下:

立法院对于行政院重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之。行政院经总统之核可,对于立法院之决议得移请其复议,复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,该决议行政院长应予接受或辞职。

行政院对于立法院通过之法律案(包括预算案条约案),得经总统核可,移请立法院复议,复议时如经出席委员三分之二维持原案,该案行政院长应予执行或辞职。

我们对这种所谓责任政府制,将其特点扼要的说明如下:

(一)我们没有采行英法式的内阁制,各部长同时必须为国会议员。

(二)我们没有要求行政院须负联带责任。

(三)我们放弃了国会立即倒阁之不信任投票制度。

(四)按照前文两条之规定。所谓移请政府变更政策之决议,或立法院通过之法律案,总统均有交复议权。明白点说,如交复议之际,达不到出席委员三分之二之人数,则变更政府之决议案或法律案,并不引起倒阁风潮。

依照第一项,总统之用人权,甚为宽广。因为内阁阁员不必须为议会议员。总统尽可在议会之外选人。由此可见,我们的内阁与议会制度下的内阁,迥不相同。未来之总统,其用人权较诸英王及法总统宽广得多。如果总统选一非国会议员充当部长,只须其行政院长同意,此人便可为部长了。第二、协商会议中,说明行政院须对立法院负责。我们没有按照大陆各宪政国之惯例,特别要求联带责任之特别规定。英、法内阁往往以一部长之错处牵动其它部长,如上文摩勒氏所说。我们所以避免此种规定之用意,无非希望不因一阁员之辞职,牵动全部内阁。第三、至于不信任制度放弃之理由,上文已说过。这是国会倒阁最利害的武器。我们为迁就国民党二中全会之要求,共X产X党与民主同盟首先同意,青年党本主张责任内阁制,故关于此点曾有保留之声明。后来在野党派特别顾到内阁动摇之有害无益,大家终于不坚持信任投票制度。第四、第四项之规定,立法院对于行政院之重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之,但总统对立法院之决议得移请复议。如经出席立法委员三分之二维持原决议,该决议行政院长应予接受或辞职。假定此项决议得不到立法委员三分之二之维持原案,则行政院辞职问题,自然不致发生。

合以上四点言之,各在野党对于政府党如何让步,即此可见。此种内阁制,绝非英法式之内阁制,而是一种修正式之内阁制。易词言之,我们采取美国总统制下行政权稳固的长处,而不忘掉民主国中应有之责任政府之精神。我们了解欧美民主制度,已有数十年之久,但我们这次不甘心于小孩式的亦步亦趋,而愿意拿出多少创造的精神来。我们希望国民党平心静气,来考虑宪法小组中已有规定而未完全解决之责任政府制。假定在野党这样让步而成立的政府责任制,尚且不肯同意,我们实在不晓得政府所要的,是什么一种行政制度了。


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