中华民国民主宪法十讲(二)

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第二讲 吾国宪政何以至今没有确立?

从民国成立以来,所谓宪法,约法,或草案,已经不只一次。明白一点来说,三四次,或者说七八次,也没有什么不可以这么说。所谓约法所谓宪法之既已颁布多次,何以条文自条文,政治自政治,好像有了宪法,也不过是一种具文。即就宪法以外之其它法律来说,如预算法审计法规或出版法,真能一条条照法律的原意实行,不偏私,不虚设,不滥用地执行,在我们国家里实在是一件不常见的事。所以令人怀疑起来,好像中华民国是不是有实行宪法的能力,变成一件大家担心的事了。

就民国初年来说,有所谓《临时约法》,民国三年袁世凯颁布所谓《中华民国约法》,后来又变为洪宪帝制。直到北方政府消灭之日为止,关于宪法草案有「天坛宪草」、有「曹锟宪法」,均是一种虚拟而未实行的文件。国民政府成立后,有民国十九年《中华民国约法草案》,有民国廿年《训政时期约法》,但从该项约法中国家主要机关――国府主席――之权力来说,本来规定国民政府主席有提请各院院长之权,但后来在修正国府组织法又改为主席不负政治责任之规定。

从以上各次宪法或约法的翻来覆去来说,其中制度如民国初年南京政府时,本为总统制,及袁世凯被选为总统时,又改为内阁制。廿年六月《训政时期约法》颁布,与廿年十二月国民政府修正组织法之颁布,相差不过六个月,但是在约法中无国民政府主席不负实际政治责任的规定,到了十二月修正《国民政府组织法》,又说出主席不负实际责任的话。与元年之由总统制变为内阁制,如出一辙。我们有了已往卅五六年的经验,知道我们对于宪法的条文或某种制度,有一种议而不决,决而不遵行的习惯。这实在是国民对于宪政施行犯了一种大毛病。我们不能不拿来当为一种政治上的疾病,而加以诊断的。

现在我要拿出一个题目来,同诸位讲一讲,这题目叫心态(mental attitude)与心习(mental habit)。这个题目讲了后,才能对这疾病如何疗治,方能写出一张药方。

我们知道人一方面是血液肉体,他方面有性灵,如了解力记忆力之类。所以人生是合肉体心灵两面构成的,在他每天应付环境之中,就养成了习惯或心态。譬如说有人早起,有人晚起,有人勤俭,有人奢华,有人勤劳,有人懒惰,这都是一种习惯。不但个人如此,同时个人所处的社会也是如此。社会里面多数人中往往发现一种共同习惯。譬如外国人开会,各个个人都能遵守时间,至多不过差几分钟;而我们中国人可以迟到,短则半点,长则一点,亦不以为奇。中国人喜欢打麻雀,可以四圈八圈十二圈终日在牌桌上消磨时间,金钱输赢的数目很大,外国人虽然也有蒲立治牌戏,但是时间总在星期六晚,消遗时间虽也花去一两点,钱的输赢是很小的。再举一种习惯说,外国人最喜欢旅行,因为旅行可以修养身体增长闻见,而中国人则对旅行视为畏途。再则英美人对于做官不视为功名利禄之途,而吾国人视此为唯一发财途径。于此可见社会环境之中,可以产生多数人的习惯。我们从以上所说的道理,将吾国人视宪法为具文,作为一种习惯而研究其所以然之故。我们分为以下几种原因为说明之资。

第一、帝制自为。我们读汉高祖本纪,知道汉高祖过咸阳,看见秦始皇帝的威风,曾喟然叹曰:「嗟乎!大丈夫当如是也。」及项羽既亡,高祖作了皇帝,他置酒未央前殿,起为太上皇寿曰:「始大人常以臣无赖,不能治产业,不如仲力,今某之业所就,孰与仲多?」这段问答语中,明白说出中国人的思想,都拿国家当为私产。买田地是置私产,贵为天子,富有四海,也不过是私权的扩大而已。我们不要认为这种思想到了现在,已经没有。不然!何以有洪宪帝制宣统复辟呢?这种帝制思想,假如你对英美人说,他们总以为是离奇的说法,绝对不能明了的。而在吾国四万万人脑筋中,我们时常还听见「真命天子」之说,可见帝王思想实在是民主政治的最大障碍。

第二、割据一方。如汉高祖汉光武历代帝王都抱有一种「帝制自为」的意思,是不必说了。但到了分崩离析时,虽不能作一统天下的雄图,未尝没有人有割据一方的思想。西汉末年,窦融据河西,自称五郡大将军,起兵时告诉他的兄弟说:「天下定危未可知,河西殷富,带河为固,张掖属国,精兵万骑,一旦缓急,杜绝河津,足以自守,此遗种处也。」后来有张立曾游说窦融说:「当各据土宇,与陇(隗嚣)蜀(公孙述)合从,高可为六国,下不失尉陀。」此种谈吐最能代表割据思想。马援曾替隗嚣去看公孙述,回来向隗嚣说:「子阳井低蛙耳。」此无异说,此人只能坐井观天看不到国家全局。其它汉末唐末及宋元末年类乎隗嚣公孙述与窦融的人,多得不可数计,现在不必细说。民国时代如张作霖,如后来的孙传芳卢永祥,又何尝不是受割据一方的思想的影响呢?

第三、越轨为能。我国人向来处于帝皇专 制之下,既不知有国家,更不知法规为团体生活之所必需,反而时常以处于法外为自己的本领。譬如一般人点电灯要出钱,某甲点电灯不花钱,他还要向人夸耀。有人在肉价限制时买不到肉,某甲不但不守法律上肉价限制,而且能多买到肉。旁人拿不到护照,某甲偏能拿到护照出国。一般人买不到飞机票,他能想法子买飞机票且比旁人快。这种事情,都是说国家即有法令,人民以不守为得意,因为吾们法律本来不公道,就是本来公道,一般人民也以不守法而自呜得意。或者这是古代封建时期特权阶级的残余风气,但是时至今日还未能除根,而存在于一般土豪劣绅思想之中。

第四、舞文弄法。国家法律之所以颁布,必有一种不得已的理由,才会有这种法律。所以法律的施行必须公平。人民看到法律施行是公平的,自然也认守法为当然的义务。但是我们听见国民口头常有几句话:如视法令如弁髦,纸上空文,官样文章,敷衍塞责。这种话无非说拿法令不当一回事,而且能想出一种妙法,把法律的严重性躲避了过去。表面上看来,好像并没有违法,实际上已经将法律上的原意加以伸缩变通了。也就是说,不照法律办事之谓。譬如说:米粮定额分配,每人一石,但是填报户口时,不管家里是否有五个人,一律填写五口,这就是舞文弄法的一端。以征兵法来说,政府征兵应以征兵法为根据,但是除乡下苦人可以随便拉夫外,贵人子弟,除了志愿青年军外,有谁应征入伍的?这便是违法的一端。但是舆论很少起来责备政府。其它「工贷」「农贷」,真正穷人未必能得到贷款,能奔走权门的人,反而得到便利。再举一两个例,如政府明命不许人民囤积居奇,而战争期内所有富户或银行,哪一个不是靠囤积货物抬高物价?但是政府视若无睹,绝对不敢打开仓库调查积货。政府征收的所得税、利得税,无论银行公司工厂,哪一家不预备两种帐簿?一本是真正的出入盈亏,一本则专为纳税用的。这种欺骗行为,大家知道但是大家存心让他过去。这种种都可见我国人藐视法律的心理。

第五、治乱循环。我们在孔夫子时已有人存政举人亡政息的话。有了好人,如汉文汉景唐太宗明太祖之类,人民便可暂时享到幸福,反过来到汉灵帝桓帝唐朝末年宣宗懿宗宋末徽宗钦宗,那就到了小人用事不可收拾的时代。

由此可见,这个国家内从来没有一种很好的政治制度,能使第一代好人所为,即使到了第二第三代,照样继续下去。三国演义上说:「天下大势,合久必分,分久必合。」或者说,治乱循环四字,最能表示中国人对政治上的看法。在人存政举人亡政息的现象之中,我们可以说,中国政治是没有制度基础的(institutional basis)。譬如一个公司一个大学的第一代开创者,创立得很好的法规,后起者依样葫芦,亦能照样做下去。但是我们国家缺少制度的基础,从未闻有会议的习惯,所以一个人死后,后来者就无从继续下去了。所谓制度的基础有三个意义:一、法规确立,二、合议办事,三、传统继续。此三种意义,求之英国会议,天主教会与夫欧洲自中古迄今之大学制度,便可了然于心,无待细说了。

第六、人民愚昧。最后还有一点是多数人的愚昧与穷苦。我想大家闭了眼睛一想,就可知道全国号称四万万人,但其中相当的有饭吃的有多少,能识字的又有几人。我们只要在路旁看见小孩与妇女在垃圾中检东西,就可以知道人民谋生之路如何,人力浪费又如何了。同时又看见不识字的妇女,拿了家信,一定要请测字先生替他解释或写回信。这种情形,决非少数,而是全国两三万万人共有的。这就是几千年来愚民政策的结果。他们既不知道自己的人格,更不知道宪法上给予他们种种基本权利,自然想不到他们有选举人资格,可以投一票来决定在野党在朝党的进退。试问人民在这种状态中,如何能行使公民权利担当国家的责任呢!

除以上六种原因外,不关于一般社会情形,而是受欧战以来世界潮流的影响的,就是领导革命的人,举棋不定。民国初年,大家的思想,是走向英美的民主政治,所注重的是宪法,议会,政党,责任内阁与地方自治等事。这些事实便为革新政治的目标。及苏俄革命与德意两国法西斯主义横行之日,我们的政治又走向世界革命无产者独裁,乃至一党独裁的路上去了。所有这种自己认识也忽东忽西起来,这也是造成国内政治混乱的一个原因。

以上七种原因,希望在朝党在野党,反省一番。假定认为这六七种毛病影响吾国前途甚大,应求所以疗治之法。

以上七种情形,可说我们拿民国以来宪政不能确立的原因,已经解释一番了。或者有人拿社会学来解释,说我们没有脱离封建时代,或者说未脱离农业时代,所以不免有帝王思想与土豪劣绅等,这种政治上与经济上相联的关系,在这演讲中也无法细论。现在将以上情形归纳起来求一个药方,以疗治病根。

我们明白了以上七种情形,表面上似乎很复杂,但是国家的治乱兴衰,不外乎两种人,一种治者,一种被治者。这两种人如能了解期其地位及权利义务所在,不怕国家不上轨道,不怕人民不能安居乐业了。

第一、治者的地位如何?治者手握大权,决定政策,颁布法令,赏罚进退天下人物,他的地位是很高的。但是他不过是一副大机器中一个发动机而已。他的地位是在全付机器若干连环中之一环,并不能拿国家的事,当为一己家事,如前段中所举汉高祖所想象的。假定他是党领袖或一国总统,应先得到党的拥护与民众的拥护。就是说他的事业在谋求党与国家之发展。在二者有冲突的时,应该先国而后党。他在执行职务时,(第一)应该遵守国家基本大法的宪法,(第二)应忠实执行一切法规如预算法征兵法。处处应依法行事,不可稍有踰越处。我们看见美国历代总统,有的是庸人,有的是非常人,所以他们的政策,有高明与不高明之分,但他们看宪法与法律,是神圣不可侵犯的,这态度是各人一致的。就是在与敌党竞争时,也不敢因为他要夺取政权,把道德的规矩一切破坏毫无顾忌。美国广播电台,系私人企业,要用电台作政治广播,要花几百万美金。罗斯福与杜威竞争时,如罗斯福讲了一点钟,那就不能不让杜威也讲一个钟头,以表示对于彼此双方,是同样的公平的。惟其双方能公平竞赛,所以政治竞争中,也有道德规矩存在。假命甲党为求胜利之故,置道德法律于不顾,他党亦复如此。这样一个国家除成为无法无天之外,尚有何话可说。

第二、被治者的地位如何?国内四万万人,不管高至领袖,低至乞丐,都是国家的主人翁。因为从主权属于国民来说,他们都是国家主人翁。我常听见国内人说人民程度不够。要知道人民程度够与不够,完全看人民有无衣食有无智识。有了衣食,才有智识,有了智识,自然有礼义廉耻之心。假定国家年年内乱,人民求安居而不得,自然无教无养。可见人民程度足与不足,全看国家有无教养。假定国家天天在内乱之中,人民程度永不会够的,可见人民程度之提高,在于教养之普及,而教养之普及,又看国内和平是否确立。简单来说,人民程度够与不够,责任在治者身上,不在被治者身上。(第一)要有衣食,所谓衣食足而后知荣辱,(第二)要他有教育,既富矣,又何加焉,曰教之。

但是从现代民主国家来说,教养两端,还是不够。现代国家人民有参与政治之权利,须辨别哪个人应当选,哪个人不应当选。所以他得有参与政治的热心,或行使公民权利的能力。人民不应但居于袖手旁观地位,因为他只知道从旁批评,会养成他「看人挑担不吃力」的习惯。所以政府一定要使热心政治的人到议会里去当议员,亲听见政府报告,与实际政治情形相接触。同时允许他做反对党,使他批评政府的时候,同时须拿出自己的政见,自己的办法来。就是说你上台时如何做法,应该预先说出来给人知道。这样他对国家政治自然养成他的责任心(sense of responsibility)。这责任心三字不仅仅说参加政治而已,而是说你来上台时这个担子如何挑法,国人亦预先可以知道一点。国会肯拿这样地位给反对党,自然反对党不敢放之高论,专做不负责的批评或专以捣乱为事。朝党野党轮流执政,自然全国人担当国事的责任心,由此养成了。

现在我已把治者与被治者应有的职掌,约略说明了。有了以上良好的治者与被治者,假定没有好制度,民主政治还是不能长久的。所以还有三点应加以说明,也是我们所谓对症发药的一部份。

第一、基本事项的调查。所谓基本事项分为人口与土地。这件事说起来,好像极普通,各国都每五年或十年有一次人口统计或调查。土地测量也是现在国家所极注重的。我们姑且从反面来说,就是假定没有人口土地调查,其弊病是如何。没有这两种调查,现代国家的民主政治,是无法施行的。我在美国到它县政府去看,主要的,是两件事:一、人口调查,二、土地调查。一个人出生婚嫁及死亡,各个人要报告并详细记载下来。土地调查,各人田亩多少,房产多少,地界及土地上的营业,如畜牧耕种等事,无不明白记载。我们只要想我们在每县每城里某甲某乙某丙某丁来来去去,能有确实调查吗?除去在某一地发生盗案命案,才来查什么人谋财害命外,平时什么人知道各个人的家世如何财产如何呢!我们拿征兵条例来说,试问国家征去三千万五千万人,何尝知道某人的确姓张,某人的确姓李呢!假定姓张的自己不愿当兵,出了点钱来买了姓李的冒名顶替,国家又何尝来管呢!一个兵士在战场死去,依陆军惯例,几天以后,没有不通告他家属的。但是我们抗战八年,一个兵士死去,陆军部会打电报给他的家属吗?恐怕没有这回事。简单来说,全国几万万人姓名不正确,国家事情是无法办的。同时所谓土地调查,就狭义来说,是指田产界限而言,但是个人在土地有牛羊多少,每年收获多少,也应该记得很明白。美国太平洋学会在热泉开会时,我到县政府去看他们土地调查册,其管理员跟我说:你所住的旅馆,田地产业多少,每年盈刊多少,纳税多少,土地调查册上便能告诉你。试问国家平日有这种调查,人民资产了然在目,如何能有逃避租税或其它不法行为呢!这是第一点。

第二、公开。现代民主政治最大要点,就是公开。所谓公开,就是不管行政司法立法一切都可让人民知道,不是帝皇时代,皇帝深居宫中,靠太监或大臣传达命令,而在传达命令中乃有擅作威福,狐假虎威等事。但是在民主国中,这些现象都不见了,就因为一切公开之故。所谓「公开」两字除了议事、审判有记录,政府发布公告有记录外,还有一个意义,就是:任何事情,不许有第二人可以假托命令,如从前大臣或太监假传圣旨之类,这样就没有人能有居间作弄的行为了。所谓「公开」的好处,就是发动人的意思和执行人的意思,一切摆在公众之前,无法播弄是非,颠倒黑白。第一种公开,是行政的公开,总统或皇帝意思如何,非经过内阁阁员副署,命令发不出来。这种命令,是经过讨论、审查而后发出的,而且有人附署的。所以政府命令是无法由其它人播弄的。政府命令所以每年每月每日有公报,公家私人均可保存一份,可以此为凭来与政府争执辩论。其次,议会的公开,议事准许全国人民旁听,而且所议之事都载在议事录中,如何通过以及赞成否决之票多少,统统向外宣布的。再其次,司法的公开。审判时原告如何,被告如何?判决如何?判决理由书,法官必须做一长篇文章,说明判决之故。以上三种行政立法司法的公开,就是民主政治之特色。再举各部部务来说,美国财政部支出收入数目,每天有报告一张,如同银行结帐一样,试问金钱公开到此程度,更有何人能作弊呢?

第三、制度基础。现代的民主政治基础决不建筑在一个人身上。国家大政至少分在三个机关手上。(一)立法;(二)行政;(三)司法。因为有三个机关分担国事,所以能一面互相牵制,一面互相合作。既经由三个机关分担国事,所以国事的处理不只靠一二个人而是靠制度的。立法院通过并颁行全国的法律,行政部门执行这种法律,司法部门是根据法律判决民刑诉讼。犹之乎一个银行,下有股东大会,上有董事会,又有常务董事会。许多事情,有的提交董事会,有的提交股东大会。股东会董事会和总经理的权限,各有明白的规定,所以现代银行的基础,也是在制度基础上,不是像钱庄那样在一个人身上的。或者说现代的大学,有校董会、教授会、各院院长、各系主任。所以现代大学也与从前私人开门受徒,是迥不相同的。就是因为一以制度为基础,一以人为基础。银行与钱庄之不同,大学与「门馆」之不同,也就是今日民主政治与帝皇专 制之不同。

以上把中华民国宪政不能成立的原因,及今后补救方法,在乎改造治者与被治者的资格,已经说过了。简单说一句,在乎养成新的心理态度,然后可以有新的政治。今后宪政基础,即在于是。

我还要忠告国内朝野人士,如大家诚有把中华民国造成民主国的理想,第一件事,要识大体,去小意气,方才能把国家的利益放在第一位,把党的利益放在第二位,而后四万万人民乃真正成为主人翁,不单单充当党的工具。诚能如此,不怕国家不安定,不怕民主不能实现。


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