中国国民党大陆时期的农地政策与实践述要

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晋 燃
编者按:对于当前大陆“党卖国土、民无私田”的罪恶情景而言,这篇文章可谓“苦心孤诣”。更重要的是,它为我们研究如何在即将来临的民主变革中,将“土地还家”,提供了一份历史的经验和明鉴。
谢谢作者来稿。

摘 要

在西方普通有一个印象,即好以土地改革者之清新形象形容1949年之前的中国共产党,这应是受二战期间至麦卡锡势力崛起前,遭左倾势力把持的美国政府渲染所致。当时美国政府从不视中共为真正意义上的共产党,只视其为「迪托」,故以种种压力强迫国民党政府接纳中共组成联合政府,直至韩战爆发方才有片刻梦醒。在此其间,西方出现了许多为中共宣传之所谓汉学专家,譬如费正清,他推崇中共为「伟大的中国革命」,乃至于认为中共建政后的土改是一项德政,直到晚年亲眼目睹中共屠杀人民,顿觉「今是而昨非」,而写成《中国新史》,将以往其认为之德政修正为致「两千万至三千万人民死亡的暴行」,此外,因国民党败走大陆而由此认为抗日是中共领导的,事实上并非由中共最初宣传,而正是出自美国所谓汉学界。西方本以弱肉强食为进化动力之民族,故由此论断不足为奇。然而可叹的是,当西方正逐步修正自己观点的时候,中国人却开始捡其手泽、追其遗风,譬如2010年大陆出版的一本名为《蒋:失去中国的人》,正是1970年代西方批蒋拥共盛行时的作品。21世纪的中国,竟需引导读者回到1970年代西方的认识和评价,令人诧异之余,不禁要感叹中华民族五千年固有伦理可能已不复存在。本文之目的,正是期以区别弱肉强食、成王败寇之一般西方史论观点:即最后成功的其政策就是对的,反之则无可成之处,而以中国本生之民生进化史观来论述中国国民党之大陆时期的土地改革。本文强调调和社会为国民党土地改革之主轴,由此可得的结论,应为此种土地改革非共产阶级斗争一般取人性命、瞬时见效,故其旷日时久、所费不赀皆可为弊端,但是,其所能成的事实,是培养农人爱惜土地、地主知不能坐吃租息;进一步则成农人知识进步,地主另谋事业促进工业化;再进一步,便是均无贫、和无寡的安乐社会了:无需流血、无需对立,只需时间。这种现象在国民党于有几千年佃租习惯、且当时战祸不断的中国大陆进行土地改革二十年多年时的末期,已逐渐展露,后来在台湾三十多年的改革中,便成为举世称羡的奇迹,由此对比中共,或可区别两种土地改革何种才真正适用中国。本文亦以大陆时期与台湾时期土地改革的简略对比,证明国民党之土地改革政策,并非一时兴起而是一以贯之的。

第一章 前言

马英九总统最近宣示征收地价按市价征收,由此引起台湾蓝绿阵营的诸多辩论,这对于常陷于口水战的台湾政坛,不可谓一件好事。然而,所谓按市价征收,市价的标准又该如何订定?端看政府如何具体落实的同时,不能不让人联想到台湾自光复以来,在地政问题上所实行的平均地权四大要义,即「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」,这发自中国国民党创党总理孙中山的土地政策,事实上,依市价征收,亦不过是如何「规定地价」的一种再讨论而已。
孙中山当年提出的由人民自行报价(规定地价),而使政府对于报价高者征重税,对于报价低者可适时征地(照价征税、照价收买),并针对土地上附着物之得利开征土地增值税使全民共享(涨价归公),亦是有防止炒地之内涵,虽然这个想法显然已不符如今社会地价常受外来影响而变动之现实,但是这四大核心,仍不啻为民生主义平均地权的最高理想。而前卫生署长、亦是国民党员的杨志良,曾批评今日之国民党,没有实现「涨价归公」。这想必是一种由衷之言,实当为当局所省思。
回顾中国国民党自孙文起而有的地政目标,亦即是一种阶级调和、两蒙其利的均富理想,在台湾的土地改革中,得到举世公认的印证,然而,这难道是因国民党失去大陆而在台湾为挽救人心所做的一时突起吗?现今史家有谓国民党在大陆掌权后不行土地政策,所以失了民心云云,几已成既定的历史观念了。诚然,国民党在大陆时期的土地政策,并不彻底,近代地学之父萧铮曾在《中国人地关系史》一书中写道:「惜当时坐误时机,而举国懵懵然,忽其为根本之图。」但是,做的不彻底并不代表没有做,至于到底做到了什么地步,兹以本文简要述之。
第二章 中国国民党农地思想之来源与其背景

第一节 民国肇基前的农地状况

中国自古以来,便以农立国,农之根本,则在土地,孟子曾讲:「诸侯之宝三:土地、人民、政事」。故古时中国,便十分注意土地政策的制定,诸如初税亩、井田制、租佃制等等。
及至有清一代,先有授田制,后有永佃制,但均未能彻底解决地政问题,反而愈发突出。综其所以,不外有四如次:
1、满清入关后,八旗贵族大肆圈占民田,仅直隶地区就达16.7万顷,到嘉庆时,直接掌握在满清贵族、官僚手中的土地达83万顷,占时全国可耕土地之10.3%。时人有谓:「一人据百人之屋,一户占百户之田」。【[清]洪亮吉:《卷施阁文甲集》卷1,治平篇】
2、地主靠操纵地价,使佃户之间互相竞争,来榨取高额利润,普通农户苦不堪言。史载道光时期,「佃户一人所耕不过十亩,每亩所收不过一石。以其半与粮户,曰租米,而自食其半。」、「佃户有不可终日之势」、「流民入山者,按老携幼,千百为群,到处络绎不绝」。【[清]彭翊:《一得刍言》、《无近名斋杂集》】
3、人口的急剧增加。康熙二十三年(1684年),中国人口已破1亿,而康熙大帝却仍号令天下「滋生人丁」 (康熙五十一年),到了乾隆二十七年(1762年),人口一举超过2亿。在人口膨胀的同时,耕地面积却并未增加。《清实录》曾载,人均耕地由1724年的5.54亩,至1812年仅剩2.19亩,可谓惊人。其因与前述两点恐不无关系。当时便有人讲道:「今地不加广于汉,垦田不能加多。夫民倍于昔,而田不加曾,则民之乏本业者重。」【[清] 汤成烈编:《皇朝经世文续编》卷34,治赋篇三】
4、清朝后期,列强纷纷踏入中国,划地为界,更享有「在各省租买田地,建造自便」的特权,于是许多民田便成了洋行。与此同时,朽棘不雕的满清政权因付不起「赔款」,而用土地作抵押,如因拖欠庚子赔款14万两,便只好「以河套卜尔地亩一段,计地2090余顷,以为抵押」。【廖兆骏编:《绥远志略》(南京:正中书局,1937年),页179】
到了清朝末期,农业发展几至桎梏,光绪之后,「谷米日贵,粮食日艰,无论凶荒之岁也,即年岁顺成,米价曾不少落,几乎农田所出有不敷海内民食之患。试就广东而论,向仰食于广西、江西已也,今则两粤并仰食于暹罗、安南之米也」。【[清]张振勋:〈招商设立贷耕公司议〉,收于《张弼士侍郎振兴商务条议》】地政的崩坏,无疑将导致整个社会的动荡。龚自珍对此讲得炳炳凿凿:「生齿日繁,气象日隘,不士、不农、不工、不商之人,十将五六,贫富大不相齐。」故有识之士,纷纷提出对策,如康有为的「公农制」、严复的「以商带农」等等,然均不见有果。反而太平天国一役,使人地关系得到了暂时的缓解——这并非是太平天国的土地政策有多好,而是因为太平天国与清政府之间的战争,使长江下游一带,人口普遍锐减,耕地荒废,所谓「皖南及江宁各属,市人肉以相食,或数千里野无耕种,村无炊烟」,【[清]曾国藩:〈江西牙厘请照旧经收折〉,收于《曾文正公全集》(上海:世界书局,1936年)奏疏卷20,页534~636】如此,人、地关系才有所缓和。

第二节 民生主义之平均地权

面对清末以来严重的土地、农业问题,当时在海外组织同盟会的孙中山,提出了「平均地权」的政纲,以后更成为三民主义民生主义「平均地权、节制资本」两大基本原则之一,亦就是中国国民党土地政策之源头。
1922年,孙中山在解释民生主义的时候曾说:「民生主义,即贫富均等,不能以富者压制贫者是也。」【孙中山:〈欲改造新国家当实行三民主义〉(1922年1月4日),收于《国父全集》第三册(台北:近代中国出版社,1989年),页308】又说:「诸君或许还有不明白民生主义是什么东西的,不知道中国几千年以前,便老早行过了这项主义的。像周朝所行的井田制度,汉朝王莽想行的井田方法、宋朝王安石所行的新法,都是民生主义的事实。」【孙中山:〈打破旧思想要用三民主义〉(1923年12月2日),收于《国父全集》第三册,页373~374】由此可以看出,孙中山将土地政策的施行,视作能否实现均无贫,和无寡安乐社会的重要前提。
孙中山虽然推崇井田制,但毕竟井田制仅止于历史文献,更有学者认为,井田之制,只是理想,并不存在。故孙中山的土地政策,虽有承自古人之思想渊源,但想要实施起来,仍要从头做起的。孙中山亦对当时世界各国学者所倡导的土地改革之各种理论学说,做了相当的研究,遂提出平均地权的主张。
平均地权以「照价征税」和「土地国有」为两大基本原则,细分起来,又以「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」四项为其实施的方法,以实现地权平均、地利公享、提高土地利用价值、创造社会公有财富四大目标。
「规定地价」是由人民自报地价,而以此「地价」为画分公私的界限;在地价规定之前,其地价属于私有,在地价规定以后,其所涨之地价,尽归公有。「照价征税」是由人民照其所报之地价,向政府缴纳租税,以保障其「使用权和收益权」。「照价收买」是因国家需要土地,即可照人民所报之地价,收买其「使用权」,国家既有土地的「所有权」,当然亦有权就其需要,随时收回其土地;「涨价归公」是因土地涨价的因素,由于社会之进步,政治之改良,而非地主私人之力所使然;故其所涨之地价,应归公有公享,政府运用「照价征税」和「照价收买」的手段,限制人民自定地价。人民用「自报地价」和「照价纳税」的方法,以保障其土地的「使用权」。政府又可以「涨价归公」和「照价收买」的办法,而限制人民对土地的「使用权」。这四种方法,互为运用,自然温和的、渐进的达到「平均地权」的最高理想。【孙中山:〈社会主义之派别与方法〉(民国元年对中国社会党演讲词,1912年10月12日):「调查地主所有之土地,使定其价,自由呈报,国家按其地价,征收地价百一之税,地主报价欲昂,则纳税不得不重,纳税欲轻,则报价不得不贱,两者相权,所报之价遂不得不出之于平,国家据其地价,载在户籍,所报之价,即为规定之价,此后地价之增加,咸为公家所有,私人不能享有其利。地主虽欲垄断,其将何辞之可藉哉!」,收于《国父全集》第三册,页98-111。】
要说明的是,孙中山主张的「土地国有」,并不相同于马列共产主义所主张的「土地国有国营」,即国家为一大地主,全国的农民都是耕作的劳工,不管每年农产丰收还是歉收,一般农民只能按照他们的工作,取得工资。事实上,孙中山本是反对用马克思思想来行民生主义的,他举美国福特公司提高劳工待遇反而获得收益,来反驳马克思的资本家只有靠剥削才能获得利益论,表明社会的进步在于对民生的提升,而非划分阶级互相斗争,又以中国当时是患均贫而不是患不均的社会情况,表示中国当施均富的民生主义,而非主张阶级斗争的马克思主义。【见《三民主义》民生主义第二讲】因此孙中山主张的「土地国有」,并非全数将人民之土地充公,而是「土地国有民享民用」。对此孙中山有过解释:「公有即为国有,国为民国,国有何异于民有。」【孙中山,〈社会主义之派别与方法〉(1912年10月12日),收于《国父全集》第三册,页98-111】又说:「土地国有之法,不必要收归国有,若修道路,若辟市场,其所必须之田园庐墓,或所必须之田亩,即按照业户税契时价格,国家给价而收用之。」【孙中山,〈民生主义之实施〉(1912年5月4日),收于《国父全集》第三册,页46】以及「……惟地不必尽归国有,收取其需用之地,斯亦可矣。」【孙中山,〈在广州行辕对议员记者的演说〉(1912年6月9日),收于《国父全集》第三册,页50】
综上所述,孙中山的「土地国有民享」,就是国家有土地的「所有权」,政府有土地的「支配权」,人民有土地的「使用权和收益权」。此亦即平均地权之根本。

第三节 孙中山土地政策的形塑过程

1912年1月1日,中华民国临时政府宣告成立,孙中山经十七省代表选举而当选临时总统。临时政府以实业部为主管农事之机要单位。3月,南京临时政府大总统发布《慎重农事令》,以现代法律的形式保护农业,明确规定:农业为国本所关。正值农时,对农民要严加保护,缺乏农具者,公田由地方公款,私田由各田主设法资助,俟秋后计算取偿。各有司当知此事为国计民生所系,务当实力体行。【南京第二历史档案馆藏:〈大总统令内务部通饬各省慎重农事文〉,《临时政府公报》第37号,1912年3月13日】当月,孙中山更亲自设计《南京府官制》,特别规定庶务科掌管公用征收事项,准备以南京为模范,实施平均地权前的征地与整理地籍之工作。但尚未及规划完整,南京临时政府内阁便告总辞。即便挂冠而去,孙中山仍关切地政,他对袁世凯说:「中国以农立国,欲求解决农民自身问题,非耕者有其田不可。」【凤冈及门弟子:《三水梁燕孙先生年谱》上册(上海书店,1939年),页123】此后北洋政权虽有鼓励垦荒之作为,但并未能从根本上变革土地制度,农业赋税苛杂,加之北洋政府的大小官吏,更借职权强占民田,如袁世凯在河南彰德、汲县、辉县等地有田产4 万亩左右,仅彰德一地,便占该县所有耕地的1/3以上;徐世昌在辉县亦有5000 多亩地;在河北省,曹琨弟兄是不但占有大片田地,而且垄断了当地的水利事业。【行政院农村复兴委员会编:《河南省农村调查》(上海:商务印书馆,1934年),页89~90;彭明主编:《中国现代史资料选辑》(中国人民大学出版社,1991年)第1册,页2】
北洋官员的不肖作为,直接导致多起农民暴动。据载,仅1912年10月~11月期间,便有嵩县农民以「勒捐富户粮米银钱」相号召而起事(《申报》一九一二年十月二十六日)、归德农民以「刘汉王代天行道」之名起义(《申报》一九一二年十月十二日)、萧山余阿毛为 「要求业户减租」而走上街头 (《申报》一九一二年十一月十一日)。
此时,孙中山正奔波于「讨袁」、「护法」的革命之中,但随着1921年,革命情势的稍稍转好,孙中山开始了他土地政策的具体行动。
是年5月,孙中山设立土地局,7月15日,《颁布内务部官制令》,规定「内务部置秘书处,及第一、第二、第三等各司。」第一司掌管「土地收用及官地收放事项。」其目的,正是为整理田地、整顿税制。另外还请来德国土地问题专家单维廉(Wihelm Lundwing Schrameier)相协,商谈地价税问题,而于隔年订颁《土地税法》。不过因陈炯明叛变而告终止。【萧铮:〈中国之土地制度译者序〉,《地政月刊》第1卷第9期(1933年9月),页1171;万国鼎编着:《平均地权与土地改革》(重庆:商务印书馆,1943年3月),页4】
1923年,孙中山在广州重建大元帅府,即于8月,颁发了《广东省经界总局规程》,以设经界总局,负清丈土地、整理地籍之责。10月,孙中山审定了由广东省长廖仲恺主持的《广东都市土地税条例》,决定先由广州市试办。随之又拟定了许多实施办法,大多属于地籍整理及地价税方面,其中以《土地登记测量及征收条例草案》至为详备。当时任广州市市长的孙科,本已奉命实施该项办法,惜因时局多变,单维廉又在广州死于车祸,致使未能施行。【殷章甫:《中国之土地改革》(台北:黎明出版社,1984年),页22】
虽然此间的土地改革在具体落实上收效甚微,且革命政府实际上不过据广州一隅,实无能力大规模推行,但随着1924年,国民党一大的召开,和对三民主义的完整演讲,孙中山对土地政策的实施办法已然有了整体的思想,简而言之,总体可分如次几项:
1、土地国有民享:在1924年1月国民党第一次全国代表大会宣言中,表示:「由国家规定土地法、土地使用法、土地征收法及地价税法。私人所有土地,由地主估价呈报政府,国家就价征税,并于必要时依报价收买之。」这段话明白写出了土地国有民享乃平均地权之根本,而实施步骤为「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」;
2、阶级合作而非阶级斗争:国民党一大以后,孙中山在演说中多次讲列,民生主义「最要紧的是均贫富」、「要把全国的贫富都打到平等」,【如1924年2月23日之「对驻广州湘军的演说」、1924年3月10日「在广州对东路讨贼军的演说」等。】但这个「打」并非鼓励农民与地主进行阶级斗争之意。稍后,1924年8月23日,孙中山在农民运动讲习所第一期学员结业典礼上发表的演说中,讲到苏俄的土地改革时,进一步解释说:「中国的人民,本来是分作士农工商四种。这四种人中,除农民以外,都是小地主。如果我们没有预备,就仿效俄国的急进办法,把所有的田地,马上拿来充公,分给农民,……受地的农民,固然是可以得利益,失地的地主,便要受损失。」、「更要联络全体的农民,来同政府合作,慢慢商量来解决农民同地主的办法。农民可以得利,地主不受损失,这种方法可以说是和平解决」。【孙中山,〈耕者有其田〉(1912年10月12日),收于《国父全集》第一册,页196】
3、主张消极的「二五减租」:据鲍罗廷在1926年10月1日关于土地问题的演讲中回忆:「二年前总理总说自己签字一个命令,即减少农民现纳租税——从百分之五十中减少百分之二十五。使此命令能执行,农民即可减少十二石半谷了。此命令为我在广州所亲见,现仍存在政府公文库中」,又说「此命令我认为是总理遗嘱中最重要的一项」。【转引自郭德宏:〈论孙中山的土地主张〉(上),《东疆学刊》杂志1991年第1期,页41】这项命令因当时时局紊乱而未实行,其后在1926年10月国民党联席会议通过的《对农民问题决议案》,贯彻了这一精神。二五减租乃消极治标之政策,意在使农人少受剥削。所谓「二五减租」是指缴纳于地主的百分之五十的佃租中减去百分之二五,即原租率50%×(1-25%)=37.5%。故后来所称「三七五减租」,在事实上就是「二五减租」。
4、主张积极的「耕者有其田」:「耕者有其田」最早见诸于1907年孙中山与章太炎的一次所谈:「夫不稼者,不得有尺寸耕土」,【章炳麟:《訄书》定版籍第四十二】在国民党一大中具体指出为:「中国以农立国,而全国各阶级所受痛苦,以农民为尤甚。国民党之主张,则以为农民之缺乏田地沦为佃户者,国家当给以土地,资其耕作,并为之整顿水利,移植荒僥,以均地力。农民之缺乏资本至于高利借贷以负债终身者,国家为之筹设调剂机关,如农民银行等,供其匮乏,然后农民得享人生应有之乐。」可见耕者其田,乃在积极使务农者人人有田,至于如何实行,孙中山则说:「用政治和法律来解决。」【见《三民主义》民生主义第三讲】
二五减租为消极之手段,但可使农人暂脱佃租不合理之情况,耕者有其田为积极之进取,可使农人自耕自享,而使地主无法坐吃租息,此两项主张符合当时当时中国乃「均贫」的状态而非「不平」,互相调剂佃租双方,可促进农业现代化与工业化,以逐步达到最终平均地权的目的。此主张亦符合社会进化是由于社会上大多数人经济利益相调和,不是相冲突的民生史观社会进化论。【《三民主义》民生主义第一讲:「社会之所以有进化,是由于社会上大多数的经济利益相调和,不是由于社会上大多数的经济利益相冲突。社会上大多数的经济利益相调和,就是为大多数谋利益;大多数有利益、社会才有进步。社会上大多数的经济利益之所以要调和的原因,就是因为要解决人类生存的问题。」】
1925年3月12日,孙中山北上议事,肝病复发,病逝北京协和医院。孙中山终其一生,并未能实践「平均地权」的蓝图,但以上事实均说明,他只要一有时机,便着手对地政问题理论化和推动,此后国民党正是据孙中山之思想,「一有时机」便展开土地改革运动,继续完成其未尽的事业。
第四节 国共土地政策之迥异

1923年1月26日,孙中山与共产国际代表达成共同宣言,虽「孙逸仙博士以为共产组织,甚至苏维埃制度,事实均不能引用于中国」,但本「民国统一之成功,与完全国家独立之获得」而对国民党进行了「联俄容共、扶助工农」之改革。
中共事后指称,「联俄联共、扶助工农」乃新三民主义,【1940年2月15日,毛泽东在延安《中国文化》创刊号所发表之〈新民主主义的政治与新民主主义的文化〉,首次提出新三民主义之说。】并说国民党接受中共提出的反帝反封建的主张,方以联俄、联共、扶助农工三大政策为核心。【《毛泽东思想概论》(北京:中国人民大学出版社,2006年版),页88】
但事实上,早期中共并无土地政策,以致所谓「联俄、联共、扶助农工」的说法,亦是国民党一大之后产生的。【鲁振祥:〈关于孙中山三大政策研究中的几个问题〉:「三大政策是在一九二六年十一月及十二月间由陈独秀和中共中央所提出。」,见中国孙中山研究学会编:《孙中山诞辰120周年纪念国际学术讨论会论文集》中册,页1271。】中共早期领导瞿秋白曾在《关于三大党纲》中明言,当时中共并不认为「中国有土地问题」。更甚有之的是,珲代英为农村问题写信给毛泽东,「毛泽东同志说,我现在做城市工人工作还忙不过来,哪有空去做乡村工作。」【见《周恩来选集》上卷(中共中央文献编辑委员会编,1980年6月),页179。】
1925年1月。中共四大的决议,非但没有提出农民土地问题,反而抱怨「农民提出的口号太高,范围太大」、「犯了一种幼稚病」、「不宜轻率由农会议决实行减租运动」【「中共第四次全国代表大会对于农民运动之决案」(1925年1月)】云云。
直至1927年,毛泽东完成《湖南农民运动考察报告》,提出「革命不是请客吃饭,不是绘画绣花,革命不能温良恭俭让。」颇受共产国际肯定。中共的土地政策,便由此走上了「打土豪、打劣绅,分田地」「没收一切土地归苏维埃政府所有」【见《井冈山土地法》(1928年12月颁布)】的农村暴力革命。,至于土豪劣绅的定义,则是「有土皆豪,无绅不劣」。【中国革命博物馆湖南省博物馆编:《湖南农民运动资料选编》(人民出版社1988年10月),页339。】
事实上,全面发展农村暴力革命正是来自共产国际的主张,早在1926年北伐后不久的11月间,共产国际便指示中共:「中国革命从何时开始,将发展为土地革命。」,次月共产国际第七次扩大全会开幕,布哈林即在第一个报告中指出:「中国共产党的任务是,支持民族革命战线,同时着手解决土地问题和农民问题。」并批评中共「对农民问题注意不够,过分畏惧农民运动的开展,在国民党占领区进行土地改革,不够坚决 —— 这就是错误的主要方面」。【中国社会科学院近代史研究所翻译室编译:《共产国际有关中国革命的文献资料》第1辑(中国社科出版社,1981年),页157-158。】史达林更在「论中国革命的前途」的演讲中明白表示:「中国未来政权的性质是无产阶级和农民民主专政之类的政权」。
中共依此为据,在革命军北上期间,创以农民协会乘虚而进入后方,并鼓动农民对「土豪劣绅」进行阶级斗争,其中以中共在湖南无端枪决数名地方名流与北伐军将士之亲属,甚至包括与章太炎齐名的学者叶德辉。这些作为令国民党方面极为震惊,并最终导致了日后的「马日事变」。
而在国民党清党之后,1927年5月史达林对中共的训令(即五月指示)和1927年7月14日共产国际给中共的七条指令,均针对南京国民党已经「清党」和武汉国民党就要「分共」的严峻形势,指示中共「要进一步开展土地革命」。 遂有「中华苏维埃政府」之「井冈山土地法」成形。
综上述而言,中共早期并无土地政策,甚至排斥减租运动,但随着共产国际对分裂国民党、阻挠北伐进而夺权的政治需要,以及国民党最终清党的现实,而走上农村暴力革命,以成苏俄期望之「农村包围城市」。【见〈共产国际执委会给中共中央关于立三路线的信〉(1930年10月),《中共中央文件选集》第6册,页652。】故中共的土地政策,实为奉行共产国际政策,不仅悖于孙中山均富的民生目标,更非出自于国情所需。

第五节 小结:患贫与患不平?

对比孙中山之国民党与共产国际之中共,其对于中国土地问题的认知,暂且抛开政治目的不谈,其最大的不同,是在于对中国当时农地状况的背景认知上,患贫与患不均之争。
直至今日,中共仍旧宣传1949年之前,中国都处于「人数极少的地主阶级占有农村的极大多数土地,而人数众多的农民则无地或少地」。【何友良:《中国苏维埃区域社会变动史》(北京:当代中国出版社,1996年),页1~2】具体的数字,经常引用中共土改后的宣传数据「旧中国地主、富农约占有农村70~80%的耕地」,近来亦有修正为「60%—70%」的。【曹幸穗:《旧中国苏南农家经济研究》(北京:中央编译出版社,1996年)页20】
然而,当时中共曾在其根据地做过的相关调查则与此相反。1930年毛泽东亲赴江西寻邬,取得的第一手地政资料显示,该县农村人口中地主占3.445%,富农占4%,中农占18.255%,贫农占70%,手工工人占3%,游民占1%,雇农占0.3%,土地占有情况是:公田占40%,地主占30%,农民占30%;【毛泽东:《寻乌调查》,见《毛泽东农村调查文集》(北京:人民出版社,1981年),页105】中共赣东北党组织对江西乐平的调查亦显示,该地土豪、自耕农、半自耕农、佃农、雇农的占地比例分别是2%、40%、30%、5%、5%,【〈鄱阳党团工作报告〉(1927年11月),见《闽浙皖赣革命根据地》(北京:中共党史出版社,1991年),页58】另外中共有关报告提供的江西万安农民成分则是:自耕农约30%,半自耕农约45%,佃农约13%,雇农约7%;【张世熙:〈万安工农斗争及1927年10月至1928年3月大暴动经过情形〉(1928年7月12日),见中央档案馆、江西省档案馆编:《江西革命历史文件汇集(1927—1928年)》(1986年编印)页267】这些资料可显示地主、富农并非占地多数,且农人亦非无地可耕,但贫农占绝大部分。
国民政府方面的亦做过相关调查,据国府土地委员会调查江西、福建两省1934年自耕比例为54.9%、60.67%,佃耕比例为45.1%、39.33%。【国民政府主计处统计局编:《中国土地问题之统计分析》(重庆:正中书局,1941年)页63】政府地政专门人员在江西调查时,曾作出结论「安远、寻乌、信丰三县,大都聚族而居,各村之土地,为各村民所有者,占大多数」、「莲花、永新、宁冈三县,以前均系小农作业之自耕农制,大地主制尤为稀少。」【〈安远、寻乌、信丰三县特派土地督察员报告〉(《江西民国日报》1935年1月23日);〈莲花、永新、宁冈三县特派土地督察员报告〉(《江西民国日报》1934年10月25日)】国府的调查报告,亦可由中共相关文件佐证。如关于湘赣边苏区的报告就明确指出:「边界的经济本来是一个小农经济区域,自耕农甚多」,【〈杨克敏关于湘赣边苏区情况的综合报告〉(1929年2月),见《中央革命根据地史料选编》上册(南昌:江西人民出版社,1982年)页18】江西万安也是「自耕农占全县人口大半」。【〈中共江西省委转录赣西各县及二团给赣西特委的报告〉(1929年6月2日),见中央档案馆、江西省档案馆编:《江西革命历史文件汇集(1929年)》第一册(1987年),页209】除江西之外,按中共土改时的调查,关中东部渭南地区和西部宝鸡地区土改前地主占有土地的比例分别仅有5.93%和7.58%。当时有「关中无地主」之说。【秦晖、苏文:《田园诗与狂想曲:关中模式与前近代社会的再认识》(北京:中共中央编译出版社,1996年)页49~50】
至于全国范围,据1988年中共国家统计局一份已解密的内部资料中坦承在中共进行土改前地主占有的土地比例仅为 38.26%,【中共国家统计局编:《建国三十年全国农业统计资料》(1980年),页19】中共中央党校郭德宏教授则根据几百份统计汇总平均,算得20世纪20~40年代地主占有的土地全国平均约为41%,而到1949年前夕更降为 32.16%。【郭德宏:《中国近现代农民土地问题研究》(青岛出版社,1993年),页6、42-43,郭并且说明:上述资料有不少是将富农包括在内合计的,因此「实际上加大了地主土地占有的比例」。】换言之,中共之宣传是对民国大陆时期土地兼并率的严重高估。中共对于土地问题的政治化,使中共本身从事土改的人员都难以行事,甚至有所谓的「当地特殊论」,即在北方的中共土改人员认为此地广人稀且贫瘠,土地价贱,地主不屑于兼并,所以多自耕农,典型的地主应都在南边;而南方的「特殊论」则以这里地狭人稠,农民惜地如金,地主难以兼并为由,认为地主不多,大地主应在北方。【秦晖:〈关于传统租佃制若干问题的商榷〉,《中国农村观察》2007年第3期,页30。】
但不可否认的是,在农人之中,贫农是占绝大多数,如1930年代初安徽铜陵玉峰区东家店村负债户为 38.82 % 、其中地主负债户为 36.36 % 、富农为 68.42 % , 贫农为52.99 %;浙江兰溪调查的2045户中,负债1168户,占57.11%。【冯紫岗:《兰溪农村调查》(国立浙江大学,1935年),页128~129;<铜陵玉峰区东家店村调查>,《安徽省农村调查》(中共华东军政委土改委员会,1952年),页117。】事实上,正如前述,自清末以降,中国土地兼并的主因,至少在抗战前是由于外来殖民者之侵占、不肖官吏军阀之掠夺,一般传统的中国农村而言,农人大多仍有田可耕,但因可耕土地面积分配与佃租制度的不合理,加之土地使用保守、农业发展单纯、灾害防治落后诸多问题,从而带来普遍的贫穷局面。
孙中山在1924年8月3日开讲的民生主义中提到「要解决民生问题,应该用什么方法」时,便明白说到:「中国人大家都是贫,并有大富的特权阶级。」、「中国所谓贫富不均,不过是贫的阶级中,分出大贫与小贫」、「像欧洲那样的大地主,已经养成了很大的势力……不过今日中国没有那种大地主」、「中国今日是患贫,不是患不均」,故「平均地权」乃在使全民均富,而非效马克思之法,去将本来已贫的社会打得更贫,若是如此可谓逆道而行。由此可见孙中山对中国地政问题所指皆在其时弊。至于中共之夸大宣传,只能说是政治需要了。

第三章 建国十年期间的土地政策与推动

第一节 土地政策的法律化

中国国民党自1924年起有关土地改革之决议,不下十余次。其中1926年10月,中央各省党部联席会议通过的多条关于改良农民现状决议中,明确提出:
1、减轻佃农佃租百分之二十五。
2、禁止重利盘剥,年利不得超过百分之二十。
3、禁止上期租。
4、禁止预征钱粮。
5、禁止包租制。
早前8月1日,北伐军总司令蒋介石于湖南致电张静江、谭延闿等,称应根据「平均地权」所言,再加细定,「逐条登报」,以制定《土地法》。【《革命文献拓影》,第6册,「蒋中正总统档案」;又1926年9月12日《共产国际执行委员会远东局使团关于对广州政治关系和党派关系调查结果的报告》称:「蒋介石重新转向了社会舆论,他的政治行为又变得更明确了。国民党中央收到了蒋介石要求起草土地法的建议。」见《联共(布)、共产国际与中国国民革命运动》(三),页477。】此两项历史事实,可谓其后土地政策法律化之前肇。
1928年,北伐胜利,中华民国初统一,为实践土地政策, 6月,南京国民政府法制局以「军事告终,各省市开始建设,收用土地之事日益增多」为由,并参照国民党固有之纲要,拟定了《土地收用法草案》,该草案称,「土地收用之目的有二,即创办公共事业与调剂土地之分配以发展农业或改良农民生活。前者为土地收用法上当然之规定,后者系为将来推行『平均地权』政策而设。」【涂义光:《土地征收之比较研究》(台北:成文出版社,1981年),页98】后经国民党中央执行委员会委员朱霁青建议,正名为《土地征收法》,最终经国民政府中央政治局通过,于1928年7月28日公布施行。【谢振民编:《中华民国立法史》下册(北京:政法大学出版社,2000年1月),页1152】
《土地征收法》全文共49条,分总纲、征收之准备、征收之程式、征收审查委员会、损失之补偿、征收之效果、监督强制及罚则、诉愿及诉讼八章,此法规定征收土地依照地价申报价格进行补偿,在「土地所有人已依不动产登记程式呈报其地价时,兴办事业人得照所呈报之价额给予补偿。」【中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第五辑财政经济(七)(江苏古籍出版社,1994年),页127】
但《土地征收法》自然并不能完全满足土地管理之所需,故1928年11月,由胡汉民、林森遵平均地权之意旨,参酌廖仲恺在广州与单维廉博士等讨论土地税法之结果,草拟成《土地法原则草案》,并提请国民党中央政治会议公允,经委员蒋中正、戴传贤、王宠惠、赵戴文等十人共同审查,并于1929年1月16日函送立法院查照。【杨松龄:〈土地法制定沿革与台湾实施经验之评析〉,收于台湾法学会:《台湾法制100年论文集》(1996年11月),页512~545。】
土地法原则之前言称:「国家整理土地之目的,在使地尽其利,并使人民有平均享受使用土地之权利。总理之主张平均地权,其精义盖在乎此。 欲求此主张之实现,必要防止私人垄断土地,以谋不当得利之企图;并须设法使土地本身非因施以资本或劳力改良结果所得之增益,归为公有。为求此目的之唯一最有效手段,厥为按照地值征税及征收土地增益税之办法。」以次而附九项原则,分别为:【杨松龄:《实用土地法精义》(台北市:五南图书出版股份有限公司,2011年3月),页11~12】
1、征收土地税,以地值为根据。孙中山原在演讲民生主义时主张以由土地所有权者自由申报地价,以所申报数额为征税标准,政府得照申报之价收买,其目的在使地权所有者即怕多报地价而需多缴税、又怕少报地价使日后政府低价收买。此种办法虽能控制地价,但在实施上,却不得不受社会外在因素影响,如战争、经济状况导致土地贬值。故在《土地法原则》中,增述「关于都市土地,在人民申报地价后,政府再加以估计,每年征收土地税,以估定地价为标准,至征收土地增益税,则以申报地价为标准。但政府仍保留其按照申报地价收买土地之权。」 此于实际施行上,既不违背「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」之意旨,更变通灵活,人民对土地的使用权亦更具保障。
2、土地税率,以渐进方式为原则。「照价征税」是平均地权的固有原则之一,但在税率方面,国民党内意见分歧。孙中山曾言,各国土地税法,大都值百抽一,并依此有意主张1%税率,便于施行,但单维廉博士则认为过轻,当定10%之率才可达地价低廉之目标。故《土地法原则》,折中采廖仲恺之意见,因应经济状况,逐渐增加。
3、对于不劳而获之土地增益,行累进税。此即对只依土地增值而获利者,行「涨价归公」之实。禁止预征钱粮。
4、土地改良物课轻税。
5、政府得用价收买私有土地,为国防、公益或公营事业之用,但不得收买土地为营利目的。收用私有土地时,所有土地上改良物,政府须予以相当赔偿。
6、政府机关及地方公有之土地,不以营利为目的者,经政府许可后,得免缴地税。
7、以增加地税或估高地值的方法,促进土地之改良。
8、中央及地方,设土地掌管机关。
9、土地移转,须经政府许可。
唯《土地法》尚待审议整理之时,各地急于建设,纷纷函请中央尽速定法,如1930年2月,上海、广州、汉口各特别市呈行政院,称发展市政首在整理土地,苦无法令依据,实属无从进行。行政院遂转交立法院,促将土地法提前厘定。【谢振民编:《中华民国立法史》下册(北京:政法大学出版社,2000年1月),页1157】立法院土地法起草委员会旋迭开会议,最终在1930年6月经三读通过。是月30日正式颁布。但因仓促立法,不得不规定当另定土地法施行法。【《土地法》(1930年6月30日颁布)第5条规定:「本法之施行法,另定之。」;第6条规定:「本法各编施行日期及区域,以命令定之。」】
之后,立法院于1932年6月咨请行政院,在中央地政机关未成立前,由主管土地机关斟酌各地实情,拟具草案,送立法院审议。至1934年5月,始由行政院将《土地法施行法草案》、《估计专员任用条例草案》、《契据专员任用条例草案》,一并送立法院审议。立法院遂于民国该年6月30日举行联席会议,指定姚传法、史尚宽、陈长蘅、赵乃传、黄右昌等五人为初步审查,由姚传法召集,并于1935年3月院会通过,国民政府于同年4月5日明令公布,此即《土地法施行法》。《土地法施行法》公布后,国民政府于民国25年2月22日明令土地法及土地法施行法,均自1936年3月1日起施行,并将行政院所订「各省市地政施 行程式大纲」(共33条)同时公布,以为施行土地法之准绳。至此,有关土地法令之基本法制,大致完成其体系。【杨松龄:《实用土地法精义》(台北市:五南图书出版股份有限公司,2011年3月),页14。】
《土地法》与其施行法,与当初《土地法九项原则》并无较大出入,其重要之处,在于如次几点:
1、明确了土地的定义与执行机关,和土地登记之程式。
2、进一步阐明土地国有民享民用的要义。允许人民在无妨国家整体利益如地下水道、古迹等外之土地可合法使用,对于公有荒地,政府无偿给予开垦,对于私人荒地,政府不仅依法限制土地面积,更有责任限令地主限期开垦。
3、对「照价征税」鼎立了完整的制度,主要分地价税和增值税两种,于乡村和都市分别征税,对于改良之土地,改良程度愈高,税率愈轻。同时为防止大地主的存在,还特别规定了不在地主税。
4、明订「地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五」、「出租人不得预收地租,并不得收取押租」。【《土地法》(1930年6月30日颁布)第177条规定:「地租,不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五,约定地租超过千分之三百七十五者,应减为千分之三百七十五,不及千分之三百七十五者依其约定。出租人不得预收地租,并不得收取押租。」】同时兼顾土地出租人之利益,当「积欠地租达两年之总额时,地主可终止租约。」【第180条之规定】此正是对实现均富之平均地权颇为公平之措施。
土地法自1930年6月30日仓促公布,迄至1936年3月1日会同土地法施行法之制颁,一并施行,但其间历经6年,社会经济状况情移事异,为符合社会需求,曾拟增修,但因抗战爆发,不得不「延至抗战结束后,再作最后之决定」。【杨松龄:《实用土地法精义》(台北市:五南图书出版股份有限公司,2011年3月),页15。】但总体而言,《土地法》不仅为中国第一部系统处理土地之重要法典,更可称完备。日后负有享誉的台湾土地改革,其依据所在正出于此法。
第二节 土地改革之初试

中国虽为农业大国,但至近现代,农业发展却仍不脱传统保守的「小农经济」,农业技术因此落后。早在18世纪乾隆时期,英国来华使团曾考察过中国农业方法和工具,便已认为中国农民之农具使用极其简陋,「比英国最次的耕犁还要低劣。在最好的土壤中,至多只能深翻四英吋。……如果他们能够得到先进的耕犁,那他们恐怕会很难想象小牲口和年老妇女能进行拉犁的工作。」【J.Barrow:Travels in China(London Cadell and W Davies ,1804), p.566.】可见中国农业至18世纪已落后于西方。民国成立后,仍无进步,据1922~1931年《海关十年报告》记载:天津腹地华北各省「几百年前的原始农业方法很少有什么进步」;湖南长沙一带,「农业依然因袭历史悠久的古老方法」;安徽芜湖附近农民「耕种和收获方法没有什么改进」;苏州一带「目前一般农场工作依然沿用许多世纪以前早已使用的原始法」;南宁一带「农业方法和工具不仅远落后于别省,而且简直可与中世纪相比」。【《海关十年报告(1922~1931)》(上海:海关总税务司署统计科,1932年)第五回•卷1,页352、529、603;卷2,页58、303。】
农技落后导致的最大困局,乃是农作物的日趋减少,以中国盛产之棉花为例,据海关报告记载,1913年洋布洋纱外棉进口,总价值不过18500余两,然而1926年棉货进口总价值,增至29900余万两。从1922年至1926年,平均每年棉花进口1840000担,而出口仅950000担,入超890000担,每年损失3千万两关银。另外,根据华商纱厂联合会的棉产统计,1919年全国产棉每亩27斤,到1928年降至每亩23斤。【陈燕山:〈中国棉业之改良〉,《农业新报》第195期(1930年1月21日)】农产品与农作物的萎缩,现代工业产品却不断涌入,使农村贸易产生入超,农村金融枯竭。而农人为获得收益又不得不借助高利贷,全国土地委员会1932年1月曾作过有关调查,在被调查的16省163县1745357户农家中,有765698户欠债,欠债户被调查农户数的43.87%,欠债总额86300759.51元,平均每户欠债112.709元,【彭明主编:《中国现代史资料选编》第4册(北京:人民大学出版社,1989年),页113】可谓恶性循坏。
1927年国民政府成立,农村经济已濒于破产。有识之士为之急呼「农村复兴」。在此建国十年期间,虽因土地立法过程浩荡、迟缓,但仍推动试验各种土地改革运动,几遍及其所能直接控制之地区。如有江苏、广东、福建、贵州等地之土地整理;山东、江西、察哈尔、河南等地之地税整顿;浙江、安徽、广西等地之减租,以及各地之农村合作运动,更是极为兴盛普遍。虽过程坎坷,但不无有成效者,另外除官方主导的政策之外,学界与民间亦热心从事农业的现代化。这一时期,即为史称之为「农村复兴运动」。下文分别举江苏之土地整理、浙江之二五减租、河南之田赋整顿、安徽之乡村合作,及民间学界之相关事业以为分述。

(一)、江苏之土地整理
仁政必自正经界始,地政问题首在地籍整理。蒋介石说得很清楚:「我国土地如果实行清丈之后,田赋收入,比较现在可望多20倍,即每年可望收入20万万元,岂不是于国家财政大有裨益,……我们从种种方面观察,都可以证明土地整理,是我们国计民生的一个生死关键。」【蒋介石:〈整理土地是我们国计民生一个生死关键〉(1932年11月15日对中央政治学校地政研究所开学讲),收于《先总统蒋公全集》第1册(中国文化大学出版部,1984年),页652-654。】故「地籍整理」,旨在使人民合法使用土地得到保障,并借此厘清各地田赋与土地使用情况,是为治本之奠基,而国府的土地改革运动,亦正是从地籍整理开始的。
中国地籍之繁芜尤以江南地区为甚,自明清以来,其地籍紊乱、税赋苛杂,常见诸于史,但土地登记却首见江浙二省。其中尤以江苏省颇见成效。
江苏之土地整理始于1929年,当年由省府成立土地整理委员会,翌年改组为土地总局,隶属民政厅,该局于1932年正式直属省府。【谌琨:〈江苏之土地登记〉,收于萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页16183】
首开土地登记的,是江苏省政府所在地镇江县。1929年,县土地局成立,隔年9月,镇江大口门一带运河淤塞,建设厅决议加紧建设,填河筑路,土地登记由此顺势而行。此前5月,县主要图根测量已然完竣。户地测量时,测绘人员会同乡镇长并由业主实地指界,逐户测丈。每一图幅或每一区域测量完竣后,依序编列地号,绘制誊写图,便于土地登记时核对。至1935年底全县地籍测量结束,共丈土地1409781亩。【谌琨:〈江苏之土地登记〉,收于萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页16290;见《镇江市志》(中共镇江市地方志编纂委员会),第1章第1节•地籍整理。】此后丹阳、嘉定、青浦、奉贤四县跟进。至1933年省政府改组,已有三县丈量完竣,开始登记地籍。继任之省主席陈果夫,亦热心地政,他曾于1934年3月在国民党第四届中央执行委员会第四次全体会议提出「推行本党土地政策纲领」案,旋经全会通过,自开始于江苏实践。【陈果夫先生遗着编印委员会编:《陈果夫先生全集》(台北:近代中国出版社1981年影印版)第2册,页264~266。】
1934年5月1日,江苏省正式施行前月在省政府委员会通过的「江苏省土地清丈总计画及施行步骤」。为此,1931年建立的参谋本部陆地测量总局航空测量队,还通过的当时先进的航空测量技术,配合江苏清丈。至1937年下半年,江南各县丈量已毕,且有十县以上,将土地登记办好。更实行征收新式的地价税,此举通过废除地丁、漕粮旧制,忙银、漕米及带征项目合并,重定税率,按亩计征,以银元「元」(后称赋元)为基本计算单位,以代替相沿数千年之田赋,减轻农民负担,更为我国历史上之创举。苏北有一半县分丈量将竣。还有一半,正在开始,再有一年,全省上地丈量可以告成,而再过一年,全省土地登记亦可办竣,地籍便可清清楚楚,现代式的地政亦可告一段落。乃因战端一开,不仅未尽全功,连旧有之登记簿册,也毁于战火了。【王树槐:〈江苏省的土地陈报1933-1936〉,收于中央研究院近代史研究编:《近代中国区域史研讨会论文集》下(1986年),页519~557。】
事实上,江苏之地籍整理过程并不顺利,各县时常发生地主大户阻扰整理事件发生,更有一般农民,不知清查本意不仅在增加国家税收,更乃保护人民土地使用权利之本,瞒报匿报。1932年,江都县开办地籍整理、清赋工作,乡民不但不配合,还殴打办事人员,经不良份子和中共党徒挑唆,最终爆发数千人参与之风潮,土地丈量工作被迫停止。【汤一南:〈江都田赋及其最近清赋风潮〉,收于萧铮主编:《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页4794~4807】江都之事端,为当局后来所警惕。1933年无锡县开展土地整理工作,这个被时人称为「民情素甚强硬,政府每办一事辄遭反对」之地,竟能推行无阻,且形成官民打成一片之景。个中原因,乃在当局规制妥善,保甲长宣传得力,办事人员凡民众有所求者,无不竭诚妥为商酌,使其满意为止。【胡品芳:〈无锡县土地登记概要〉,《地政月刊》杂志第3卷第8期(1935年8月),页1099~1102】自是有吸取江都风潮教训之结果。
然而清丈土地,不仅需时日久,且费用太高。纵观中外皆是如此。法国土地面积比中国少17倍,清丈之期达30年;日本土地面积比中国少25倍,清丈之期也达9年。首都江苏之南京,为完成清丈,花用80~90万经费,当时于江苏采用的航空测量之先进技术,更在一亿五千万之巨。【成全:〈国民党「土地政策战时实施纲要」研究〉《解放日报》1942年5月27日】对于当时四面环敌的国府,可谓不小的开费。故江苏省试办土地陈报,由地籍拥有者自行登记,任由人民报数,政府虽可稍后核实,但实际上,全凭信用,此法简易而简陋,其中以国府为建设新农村而设立的江宁自治实验县是有成效的地区之一。1933年初县府成立,仅用两个半月就完成了多年来悬而未决的全县土地陈报和税制改革。土地陈报和税制改革完成后的第一年,田赋实征95万元(奉令减漕米7万元),达到了应征额的95%,并追征了1932年的欠粮20万元。【江宁自治实验县县政府编:《江宁县政概况:自民国二十二年二月至民国二十三年八月》土地陈报,页11;张得善:〈江宁自治实验县地方自治调查摘要〉,《地方自治》创刊号(中国地方自治学会1935年3月31日),页137~138】国府见此可行,加之备战筹资心切,嗣于1934年1月25日,由国民党中央通过「整理田赋先举行土地陈报以除积弊而裕税源案」,急于在全国推行土地陈报,其结果可谓瑕瑜互见。
江苏之土地改革,除地籍整理、改办地价税外,另有几件,亦具意义。其一是将疏导淮河涸出的土地出租给农民。国府于1929年1月成立导淮委员会,蒋介石亲任委员长,陈果夫于1932年8月兼任代理副委员长。到抗战爆发前夕,导淮工程完成,便将高宝湖及洪泽湖涸出的土地及黄河故道两岸的土地,分别租放给农民耕种。其二是在镇江江边办理土地重划,准备划为新市区。其三是准备在启东县试办耕者有其田,将崇明县地主的沙田照价征收,让原佃农交租给政府,6年后土地即归农民所有,但终因抗战全面爆发而没有进行。【萧铮:《土地改革五十年》(中国地政研究所,1980年),页89~94】

(二)、浙江之二五减租
「二五减租」为国民党固有农业政策之一,本是一种消极的改良政策,但若能减轻农民负担,亦是可为。而浙江省之减租正是全国之先。但因浙江省实施减租时,《土地法》尚未公布,故浙省减租运动乃起于国民党党部。
1928年2月国民党二届四中全会指派何应钦、许绍棣、周炳琳等莅浙组织该省党务机构:浙江省党务指导委员会起,浙江便正式而有效力行土地改革。指导委员会先是会同省政府拟定「佃农缴租章程」等地方法规,于7月公布之后,遂举行「减租运动宣传周」,由党员亲自讲解「二五减租」之重要所在,使减租运动大为普及,同时成立各县佃业理事局与各地乡区办事处、农民协会等各种组织,不仅深入乡村,直接调解佃租纠纷,更与各县当轴力争所需。【郑康模:〈浙江二五减租之研究〉,收于萧铮主编︰《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页33965~33978】其成果,据力助改革运动的时杭州《民国日报》总编辑胡建中回忆:「成效是很显著的。二五减租实行后,经调查,农民的生活改善了很多。别的不说,只说一点。过去,佃农的子弟很少有进中学的,二五减租实行后,就有很多人进了中学。」【胡健中:〈一个中国土地改革先驱者的自白〉,见《传记文学》杂志总第198号 (1978年)】
浙省党部举办二五减租的同时,省府民政厅亦于1928年9月起推行土地陈报。及至党国元老张静江主持浙江省政府之后,为建设浙省,广设电厂、广修公路、铁路,并筹办西湖博览会,推动浙省现代化不遗余力,常为后人称颂。但其大开建设之举,筹措经费颇为困难,故在1929年欲向地主筹款,打算预征一年田赋,地主便提出取消二五减租以换取支持。省府竟允接受。【郑康模:〈浙江二五减租之研究〉,收于萧铮主编︰《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页33978~33992】浙江省党部对省府此举大为不满,极其全力反对,省府不予理睬反而加以遏制,省党部遂晋京向中央请愿。此即因取消二五减租而产生的「党政纠纷」。后经中央委戴季陶调解,促成了由中央常务会议通过的「浙江省佃农二五减租暂行办法」,取消佃业管理局,折衷处理,但办法第二条仍规定:「土地收获除副产应全归佃农所有外,由佃业双方就各该田亩情形以常年正产全收获量百分之三七.五为缴租额」。张静江亦于不久后离任。而浙江省农民此后仍因此受惠达六成之多。【魏绍征:〈从二五减租到三七五减租〉,见《传记文学》杂志总第198号 (1978年)】时人评曰:「浙江实施二五减租,经过五、六年的努力与经验,实施办法逐渐改良而趋于切乎现实,就保障佃农的意义来讲,总算达到相当的效果了。」【郑震宇:〈中国之佃耕制度与佃农保障〉,《地政月刊》杂志第1卷第4期(1933年4月),页485】
中共见浙省土地改革颇具成效、深获人民支持,而恐伤其「土地改革者」之形象,几番试图破坏。不仅以流氓地痞把持之农运阻挠,更残忍杀害戮力推行「二五减租」之楷模,如天台县党务兼佃业之主管朱良庆,在下乡宣传至夜归时,遭共产党徒包围枪击,其与家仆一人皆殁;【郑康模:〈浙江二五减租之研究〉,收于萧铮主编︰《民国二十年代中国大陆土地问题资料》,页33971】又如时任杭县整委会委员之魏绍征亦收到共党党徒恐吓信「一弹送你沉桥下」。【魏绍征:〈从二五减租到三七五减租〉,见《传记文学》杂志总第198号 (1978年)】不过由此亦可反证,浙省之土地改革,乃确有实绩的。

(三)、河南之田赋整理
整顿田赋的意义在于「田有定数,赋有定额」,据此政府方能继续进行改革。国府在建国十年期间,在整顿田赋的同时,更改革传统征收办法,使官民两利,以河南省为例,河南濒临黄河,常有水患,明清以来,农人更常受丁、漕高征之苦。民国初年,有汜水县人魏联奎联合河南士绅,发起吁请减漕运动,谓河南有漕各县粮户日食糠秕, 荡尽家业,卖儿鬻女, 代人输漕。【见河南漕粮商榷会编:《河南减漕录》(1921年)】可见河南农事不易,加之饱经战乱,历经直奉大战、中原大战,改革更是难以为继。
介于此,国府自1930年接收河南财政后,首开丁地附加捐整理。是年1月7日,经省政会议通过「统一各县丁地附加标准」,明令各县田赋附加不能超过正税。是为重申1928年财政部令「田赋正税附捐之总额,不得超过总理遗教所定现时地价百分之一,其已超过此数之各县不得再增,并须陆续设法核减,至适合地价百分之一为限;田赋附捐之总额,不得超过旧有正税之数。」1934年2月27日国府又订减轻田赋附加废除苛捐杂税案,严令各省市永不再增加田赋附加。【陈登原:《中国田赋史》(台湾商务印书馆,1975年),页260~261。】
在整规田赋附加捐的同时,1931年2月,省府财政厅通令各县「各县按照规定粮册样式,依限查造齐全,送厅备查,并将花户姓名、住址、及粮地租地亩数等级、坐落地点,并应完丁漕棵租各数,一律查填明晰,作为各县征粮租之依据,嗣后某花户田产,如有售卖粮额变更时,每三个月造册,呈报一次,以昭核实。」【河南省政府秘书处编:〈河南省政府公报〉第36期(1931年2月16日),页5。】是为奠定整理田赋之前基。
继之1933年3月,为革除因地方官吏征收田赋带来的种种舞弊、贪渎、压榨农民之行为,省府财政厅又颁《整理田赋征收办法》四十二条,令各县广设柜征收,实行花户自封投柜(即由政府广设除投入口外的密封木箱,由纳户凭单自行将应赋之税投入,颇似现时之报税)。7月,修正办法,废除粮差衙役。【河南省政府秘书处编:〈河南财政季刊〉•法规第3期(1933年),页29~32;〈河南财政季刊〉•报告第1期(1933年),页36。】
此外,为配合此时在全国展开的废两改元,省财政厅随即规定三项办法,通令各县遵照办理。一是丁漕正税改征银元,应将各花户应完丁银槽米各数,按亩计算,以厘为止;二是附加捐款,按照以前折合标准,改为按元折征;三是1933年正税附捐,都己经征收一部分,计画到1933年底,将一切手续,办理完竣,等开征1934年份新赋时实行。【河南省政府秘书处编:〈河南财政季刊〉•报告第3期(1933年),页29~32】通过废两改元,田赋征收单位得到统一,既有利于政府的征收,又有利于花户完纳赋税,革除了中间绕算的弊端。
豫省田赋整理,又与土地清丈与陈报相辅相成,其结果,据巩县等45个已办土地陈报的县份统计,截至1942年,平均每亩税率由陈报前的0.30元,降为0.18元,较原率低40%,国家应征的赋额也较原赋额增加343067元,增幅5.7%,农民的税负亦得以减轻,【河南地方史志编辑委员会:《河南省税务志》(郑州:中州古籍出版社,1995年),页43】可谓利国利民。
除河南以外,截止抗战前夕,实施废除苛捐杂税的省份有:江苏、浙江、安徽、河北、河南、山东、山西、察哈尔、绥远、宁夏、湖北、湖南、江西、福建、广东、广西、贵州、四川、陕西、甘肃、西康、北平、威海卫等省市,综计7000余件,税款达6000余万元。【转引自丘松庆:〈简评南京国民政府初建时期的农业政策〉,《中国社会经济史研究》,1999年第4期,页73】

(四)、乡村合作运动——以安徽为例
乡村合作本为孙中山之地方自治主张一种,其曾言:「地方自治团体所应办者,则农业合作、工业合作、交易合作、保险合作等等」。【孙中山,〈地方自治开始实行法〉(1920年),收于《国父全集》第二册,页169】此后戴季陶、陈立夫等均加以阐扬论述,蒋介石亦曾表示:「农村合作制度与农村农村土地问题,如辅车相依,缺一不可……本党立场不认阶级、反对斗争,关于土地分配自应特辟和平途径,以渐进于耕者有其田。」【秦孝仪:《革命文献》第84辑(中国国民党党史会,1980年),页241】即合作运动被当时国民党认为是和平实现耕者有其田的一种可试验的途径。
至1931年夏,湘、鄂、皖、赣、闽等省发生水灾,政府设立救济水灾委员会,委托民办之华洋义赈会以组织互助社的方式办理皖赣农赈,政府遂顺势加以宣导,实业部于4月订《农村合作社暂行规程》,预备将互助社改组为合作社。截至1934年底,在皖赣地区由华洋义赈会指导的合作社共达686所,【沈云龙:《近代中国史料丛刊•第三编》第28辑(台北:文海出版社,1987年),页365】随后至1936年,全国登记的合作社已达37318个,社员1643670人。【周开庆:《近代中国经济丛编•民国经济史》(台北:华文书局,1967年),页350】
此次水灾,以传统农业大省安徽最为严重,其受灾县份计44县,受灾户达全省总户数的52%,【《民国21年申报年鉴》•社会•灾害(1932年),页70】灾后,除原华洋义赈会设立在受灾较重的25县互助社全数改组,安徽政府亦于1934年4月6日成立安徽省农村合作委员会,在四省农民银行(中国农民银行前身)、中国银行、义赈会等公私金融业的贷款支持下,于其余37县逐步分阶段统筹农村合作社,至1937年抗战爆发前夕,除岳西、临泉正在组织外,合作社已遍布安徽全省,【谢国兴:《中国现代化的区域研究:安徽省》(中央研究院近史所,1991年),页388】此时,安徽之合作社规模已达全国前列。
皖省之农村合作,主要致力于改进生产技术和提高农人收益。1935年,皖省农业丰收,农产数量大增,稻谷大量上市后因此价贱,各县合作社办理储押业务,「计潜山等廿五县合作社,储稻共廿四万零三百七十二石,储米六千八百五十九石,麦一万五十八百九十八石,杂粮以及棉麻等达六千余石。」1936年春季,粮价上涨,合作社便停储出售,「社员获利机厚,无不喜形于色……即以储稻一项而论,合作社及联合社共储三十四万余石,去秋时每石仅值洋二元至一元七八角,社员均系贫苦农民,如无贷款,势必认同变卖,迄今年春季,每石值洋四元左右,获利达一倍以上,计约七十万元。」可见农民不仅增产,更增收。资本家之粮店从此风光不在,据青阳县指合作社导员舒明华反映:「该县粮行商谓,若合作三年,则彻辈粮行闭门矣。」【黄浪如:〈安徽省农业合作事业进展之现状〉,《农友》月刊第5卷第1期(1937年)】
合作社亦使农村设施与景观大为改变,如在皖北滁县,此地原本常遇荒旱,合作委员会便于1935年与农行商订贷款30万元,发动社员兴修水利,「到1936年底,该县挖塘堰3375口,受益田亩达134000余亩」,从此「该县水旱无虞,农产自可日增」;在蒙城县,「经社员大会决议」,使用社储金,将数亩荒山栽植绿化。【黄浪如:〈安徽省农业合作事业进展之现状〉、〈蒙城合作概况〉,《农友》月刊第5卷第1期、第5期(1937年)】
诚如上述,安徽之农村合作得以实现,可谓惟赖金融业信用贷款强有力的支持,银行资金通过合作社流向亟需资金的农村地区,农人从买卖农具到举办婚礼,无不用及信用贷款,。据当时安徽省民政厅的报告,已办合作社地方,「农民颇获救济」,未办之县份,农民「纷纷请求」。【沈云龙:《近代中国史料丛刊•第三编》第28辑(台北:文海出版社,1987年),页366】农村农村经济亦得以稳定,高利贷得到相当的控制,如安徽和县,自1930年代上海商业银行在此进行合作贷款后,私人贷款利率已由原来的月利三分甚至四分五分,降至二分。【中央银行研究处编:《中国农业金融概要》(上海:商务印书馆,1936年)页259】
表1 1933年安徽省合作放款用途统计表
用途 借款
社员数 借款总数(%) 占总数(%)
牲口 953 18708.50 30.59
蔑具 1008 16175.00 26.44
种子 599 9434.50 15.44
肥料 492 7706.00 12.60
修盖房屋 232 3929.50 6.44
偿还旧债 101 1782.00 2.01
粮食 88 1147.00 1.87
开垦 24 537.00 1.87
赎地 14 233.00 1.38
修圩 14 201.00 1.33
婚嫁 5 93.00 1.15
其他 75 1214.00 1.98
总计 2604 61160.50 100
资料来源:《民国二十一年中国劳动年鉴》第三编•劳动设施,页141。
然而值得注意的是,当时国府急于求成,对于合作社的态度,是试图以强制性的行政手段全面快速挽救农村经济,由此带来的后果,安徽与其他开办合作社的地方,均陷入了信用贷款的通病便是一例,即合作社过于依赖贷款,有人甚至认为:「中国的全部合作运动可以说是个信用合作运动。」【方显廷:〈中国之合作社运动〉,天津《大公报》(1934年5月16日)。】蒋介石对此也是很明白:「合作事业有一种通病,即信用合作社的畸形发展。」【秦孝仪:《革命文献》第84辑(中国国民党党史会,1980年),页214】

(表二见文后)

金融机构有逐利的本性,当农村贷款获利低于其他投资事业时,金融业势必减少资金支撑,据1935年的统计,全国各银行对信用合作社放款累计总数为9956674元,平均每个社员只有9.9元,【秋明:〈中国信用合作社的透视〉,《农村合作》第2卷第3期(1936年10月15日),页61】可见合作社发展艰困之一般。
事实上,当时国府所认知的乡村合作,不过视其为救灾恤贫的工具,并未作为改造社会的手段。【彭莲棠:《中国农业合作化之研究》(中华书局,1937年),页125】

(五)、农业技术的现代化——以中农所为例
1933起至1934年,中央政府先后于设立了「农村复兴委员会」、「振兴农村设计委员会」、「全国经济委员会农业处」等中央农事机构,加紧农村复兴,并广设农业院校与研究所,网罗与培养农业学者,如土地改革之父萧铮主持之中央政治学校地政学院。据统计,1936年全国中等农业学校在校生逾万,其中高级农业职业学校39所,至抗战前夕,高等农业院校已有20余所;【章之汶:〈草拟我国农业教育改进方案〉,《农林新报》第4~6合期(1941年)】在专业科研方面,至1934年,国立农业科研机构52所、省立356所、县立174所,【钱天鹤:〈中国农业研究工作之鸟瞰〉,《农报》第2卷第17期(1935年)页577】其中最为著名的,当属1932年1月成立的中央农业实验所。
中农所建制后,在抗战前戮力培育推广优良农种与耕作制度、土壤肥料的现代化改进,并自立研发现代化的病虫妨害方法,其从事工作丰富广泛,具体约为如次几项:
1、育种及推广:中农所一成立,就在南京孝陵卫所址附近,从事小麦试验工作,进行小麦良种选育。在总技师、美国康奈尔大学作物育种学教授洛夫(H•H•Love)指导之下,先在8省39处进行区域试验。到1936年秋,更新试验计划,试验种类分3种,分布范围扩及11省的35处。中农所育成的小麦良种有「中农28」、「中农166」、「中农62」、「中农483」等供农人耕种;【沈宗瀚、赵雅书等编:《中华农业史论集》(台湾商务印书馆,1979年)页287】此外,中农所还对水稻、棉花、马铃薯、油桐等农作物进行了优良品种的搜集与比较试验。【转引自李自典 :〈中央农业实验所述论〉,《历史档案》杂志2006年第4期,页114】
2、病虫害防治:1933年起中农所内设立植物病虫害系,主其事者为昆虫学专家吴福祯,负责全国植物病虫害的研究与防治工作,在其任内,曾开展过诸多防虫运动。如1935年,各地白菜秧苗蚜虫滋生,危害严重,鉴于此,中农所采用5种油类乳剂以试验杀蚜效力。中农所还就南京蔬菜害虫协助农民设法防治,制造了杀虫药剂及喷雾器,收效显著。在1936年,该所还该所还创制了一种针对蚕病的防僵粉,廉价出售给农民。【实业部统计处:《实业部月刊》第1卷第2期(1936年5月31日)】
3、耕种制度的改进:1935年,中农所进行了麦田排水对小麦产量影响的试验,运用开沟排水、不开沟排水及开沟灌溉三种处理方法。这些耕作栽培方面的科学试验,为当时的耕作改制提供了科学依据,对于当时的农业增产起了重要的指导作用。这是使中国精耕细作的优良传统与近代农业科学结合起来的第一批范例。【郭文韬、曹隆恭主编:《中国近代农业科技史》(北京:中国农业科技出版社,1989年),页94】
4、土壤肥料科技的新发展:从1933年12月起,中农所开始从事土壤肥料方面的研究,目的在于明了土壤性质,及其所缺乏之养分,补充各种养分所需肥料的最适当份量,比较各种肥料之效果,然后对农民实行施肥指导,以使农民施肥能够经济合理。如1935年,该所进行了「小麦盆栽三要素试验」,结果表明施用氮肥有效,而施用磷肥、钾肥及石灰无效。【中国农业博物馆编:《中国近代农业科技史稿》(北京:中国农业科技出版社,1996年),页33、119~120;张乃凤:〈十年来土壤肥料系工作概况〉,《农报》第8卷第19~24合期(1943年),页20~23】
5、农具的研制与改良:1934年中农所植物病虫害系成立后,药械的研制也开始取得一定成绩。1935年,中农所与中央棉产改进所合办治虫机械研究室,由钱浩声负责。该研究室成立后一年即研制出两种喷雾器:自动式和双管式,均使用轻便,价格低廉,行销全国,对治虫起了很大作用。1936年,钱浩声又将市上的「飞力脱手提喷雾器」悉心研究改良,改良后的喷雾器除用杀蚊蝇外,又可防除庭院害虫。此外,鉴于中国农民以往在地上打麦,以致泥土混杂的情况亟宜改良,1936年中农所与农具专家接洽仿制美国打麦机,效果良好,且价格低廉,用三匹马力的引擎即可开动,很适合农村应用。【转引自李自典 :〈中央农业实验所述论〉,《历史档案》杂志2006年第4期,页114】
抗战爆发后,中农所迁往重庆,继续农业技术的科学化改进,并于1940年改组直属农林部,成为全国农林技术的总枢纽机关。【实业部:〈农字第五二七三号电发中农所与各地方农场按术合作办法〉,《广西省政府公报》第164期(1936年5月),页83】1949年后,其成员如汤惠荪、沈宗瀚、钱天鹤等,继续戮力在台湾的土地改革事业之中。

(六)、民间自发的乡村建设运动
在1930年代的「农村复兴运动」中,来自民间各种自发的行为可谓为农地改革之中坚。当时以中华职业教育社、中华平民教育促进会、山东乡村建设研究院、北平燕京大学、南京金陵大学、济南齐鲁大学、江苏省立教育学院等为主的民间团体以及大中职院校,在各地,或与政府合作、或独立建立实验区,从事兴办教育、改良农业、流通金融、提倡合作、改善公共卫生和移风易俗等乡村建设。他们深入民间,不求干禄,如平民教育促进会的卫生教育主委陈志潜,在加入平教会、到河北定县实验区从事乡村建设实验之前,是国府行政院卫生署公共卫生处主任;美国威斯康辛大学毕业的陆燮钧博士,到定县后负责农畜改良工作,他为了寻找优良鸡种,走遍全县,终于在一户农家发现了一只优良鸡种,使其与国外引进鸡种进行杂交,培育出了更好的鸡种,他还对猪进行同样的实验,使定县的猪种得到改良。陆燮钧博士培育出的优良鸡、猪种,至今仍是定县农民饲养的主要鸡种和猪种之一。【见〈绍芳寄给晏阳初先生的信〉,载《河北文史资料选辑》第11辑(1983年),页107】凡此种种,可见中国士大夫以往只求功名的传统形象已悄然改变。
民间团体致力乡村建设的作为,尤以教育与卫生为重,各实验区均广设立乡村小学和成人学校及乡村医院,完善教育管理制度、为农民提供医护保障,一些实验区对于特别困难的农人甚至免收药费。
在教育方面,实行征学制,强迫学龄儿童和青年农民就近入乡村小学或成人学校学习,以扫除文盲、尤其是学龄文盲和青壮年文盲为目的,其成效明显,如无锡黄巷实验区经过三年的实验,到1932年6月,全区非文盲人数已由1929年实验区建立前的9.23%增至46.5%,而文盲和半文盲数则由67.81%和23.96%,分别降至49%和4.5%;【甘导伯:〈三年来之黄巷实验区〉,《教育与民众》第3卷第9~10合期(1932年)】苏州徐公桥实验区的文盲人数由1930年起至1934年减少了近50%;【姚惠泉、陆叔昂编着:《农村教育丛书第八辑•试验六年期满之徐公桥》(中华职业教育社会,1934年),页7】河北定县实验区经数年努力,到1934年时,全县小学已经普及,成人教育有了很大发展,据1930年统计,定县总人口为397000人,7岁以上的人数为330300人,其中文盲为274150人,占83%,12~15岁的青少年有95800人,其中文盲为70890人,占74%,到1934年6月,全县14~25岁的青少年82000人中,文盲32550人,约占40%,比1931年减少34%,其中男青年文盲已减至10%。【李景汉:〈定县社会的各方面〉,《民间》第1卷第24期(1934年),页10】
在公共卫生的改革中,农村医学的发展,使以往的霍乱、脑膜炎等传染病得到控制,且改变了诸如产婆接生等传统陋习,如山东邹平实行新法接生之前,新生儿的死亡率达50%,实行新法接生之后,降到10%。以往曾遭造成成千上万人死亡的天花、霍乱等传染病,已在定县、邹平、无锡、徐公桥、清和等实验区基本绝迹。【梁漱溟:〈我们在山东的工作〉,《梁漱溟全集》第5卷(山东人民出版社,2005年),页1020】
民间团体开展的乡村建设工作,亦大多得到了官方的支持,「由学术立场去建设农村是由下而上的工作;由政府的立场去建设农村是由上而下的工作。两者必须扣和起来,方可博收成效。」【平民教育促进会编:《二十五年平教工作概览》(1936年),页8~9】当时颇为国内外引目的河北定县、山东邹平、荷泽、江苏江宁和浙江兰溪等「五大县政建设实验县」的设立,便是官民合作的代表,乡村建设得以进一步发展,如河北定县实验县成立之前,平教会虽然制定了《禁赌公约》,但难以执行。实验县成立后,县长霍俪白亲自带警察抓赌,有一次抓到县中富豪士绅聚赌,即罚大洋3000元,赌博之风,很快有了好转。【王维显:〈「模范县」期与「实验区」期的定县县政〉,《政治经济学报》第5卷第3期(南开大学,1937年4月),页689】

第三节 小结

一般学界普遍都认为,国府建国十年期间,农村衰败之景象,已逐渐好转。据统计,1934年中国农业产品净值17.11亿元,而到1936年即增加到18.89亿元,平均年增长率3.5%,【Arthur Nichols Young:China’s nation-building effort, 1927-1937: the financial and economic record(Hoover Press,1971),p.399.】1936年,农作物亩产除少数蚕豆、玉米、甘蔗等微有减少或保持原状外。均有显著增长,以1936对比1935年增加率为:小麦10%、大麦5%、籼粳稻7%、豌豆8%、高粱8%、小米3%、大米29%、棉花22%、花生15%、芝麻13%;其中,当年小麦产量与1935年相比增加8.3%,是1930年以来所未见;籼粳稻增加29%,为1932年来所未见,棉花产量增加更高达46.9%,为棉纺、棉织业的发展提供了充足的国产原料。此外,有关外贸的重要农产品,如桐油、茶叶、蚕茧亦获得丰收。【转引自丘松庆:<简评南京国民政府初建时期的农业政策>,《中国社会经济史研究》1999年04期,页75】
随着农业生产的回复和发展,农户有余粮能够进行买卖,使农村商品率为之活跃,主要表现为出售农产品的农户比例增多,据1929~1933年对全国19个省151个地区的调查,农民收获后出售其农产品的比例为55%左右,此间,对全国22个省146个县中的156个地区15646亩田场的几种主要农产品商贸率抽样调查统计显示:大麦18%、绿豆25%、蚕豆21%、玉米19%、棉花37%、花生61%、水稻15%、小麦29%,粮食的商品率至1936年达30%,同时,因得获利,这一时期农民直接购买工业品的数量增多,农村经济与国产贸易扩大,城乡关系得到加强。【卜凯:《中国土地的利用》(金陵大学农学系,1941年),页298~299、479~480】
凭史而论,所谓国府建国十年,有大半是在战争中展开,其建设的目的,多是为支持抗战,故一切只求快。在土地改革中,亦可见如此,如上述「土地陈报」、「乡村合作运动」便是,其制度粗糙,不见得能彻底改革,但此间改革虽求快,却从未使用阶级斗争、没收土地的极端手段,显示国民党服膺孙中山教义,努力实施阶级调和之土地改革,而其一时之成效,恐怕也是不容否定的。
第四章 抗战时期土地政策的改变与推动

第一节 战时土地政策的改变

1937年七七事变以来,中国不仅面临军事上的危机,经济问题亦随各大城市的沦陷而难以为继,实际上,尚处农业国家的中国,经济的问题都可以归结到土地上去。【刘岫青:〈土地政策战时实施纲要〉,《人与地》第2卷第1期(1942年1月),页9】1937年12月南京撤守之际,蒋介石发表「告民众书」,直言:「中国抗战之中心,不在各大都市,实寄于广大之乡村。」【蒋介石,〈我军退出南京告全国国民书〉(1936年12月26日武昌),收于《先总统蒋公思想言论总集》(中国国民党中央委员会党史委员会,1984年),页249】隔年3月底,在武昌召开的国民党临时全国代表大会中,更是强调:「中国为农业国家,大多数人民皆为农民,故中国之经济基础在于农村。抗战期间,首宜谋农村经济之维持,更进而加以奖进,以谋其生产力之发展。」以此立意而由临全大会通过的「抗战建国纲领」、「战时土地政策草案」等相关提案,【林泉主编:《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》(上)(中国国民党中央委员会党史委员会,1991年6月),页366~367】对于战时土地问题之改革,可谓意义深远。
依据「抗战建国纲领」,国府积极展开战时经济建设。至1941年,前方内迁的工厂六百余家,后方新建工厂一千三百余家。同时中央实行战时财经统治政策,对生活之必须用品采取专卖,后方经济渐趋安定。【萧铮:《土地改革五十年》(中国地政研究所,1980年),页217】另一方面,实施交通水利建设,河道、公路与机场等交通设施迅速增加。在此「抗战建国」的大背景下,1941年12月22日,国民党在重庆召开第五届中央执行委员会第九次全体会议上,正式通过了蒋介石交议的「土地政策战时实施纲要」,以适应战时需要。其主旨,主要有如次几项:
1、继续以简易从速之考虑,办理土地陈报,并开地价申报,以举办土地税与土地增值税,实现照价抽税、涨价归公。
2、「纲要」第六条重申「三七五减租」,即租率最高额依照土地法第177条之规定,不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五,此外又补充规定以国币缴纳者,其最高额不得超过地价10%,实为比当时急促而成的土地法更为全面。
3、「纲要」第八条明白揭示:「农地以归农民自耕为原则」,主张荒地归农,在执行上,由政府提供官荒,划定垦区,交由撤退难民和后方无地可耕之人民,对于私有荒地,国家征收高额地价税,同时限定耕期,逾期不耕者,即予没收,此即抗战时期开展的「扶植自耕农」之法源。
4、农地地价税改征实物。此举除减轻战时国币贬值对于国家之伤害,更意在解决由于战时因大片国土沦陷,耕地减少、物资难以流通,导致的粮价上涨,故改征实物,可使政府控制大批粮食,予以调剂民生或军用;而西南地区地主垄断粮食较为普遍,囤货操纵,由以四川最为明显,【刘岫青:〈土地政策战时实施纲要〉,《人与地》第2卷第1期(1942年1月),页11】故征实物,亦是对此予以打击。另外此举与扶植自耕农之政策相予配合,使地主即无法囤粮、也无法囤地。
5、再次运用土地金融力量,发行土地债券与农民贷款,以实现照价收买。国府于1941年以中国农民银行为监理此项业务之机构,以国币一千万为基金,至1943年起,农民银行放款一亿八千万元,以推进土地改革、保障农民利益。【萧铮:《土地改革五十年》(中国地政研究所,1980年),页225~226;吴文晖:《中国土地问题及其对策》(上海:商务印书馆,1947年),页275】但与抗战前金融机构之乡村业务大多限于短中期农业信用贷款不同,战时土地金融资金投入的大部分为土地改良,至1944年底止,土地改良贷款占总额58.8%,其次为扶助自耕农,计占24.2%。【章景瑞,〈论当前的农业金融〉,《经济建设季刊》第3卷第3、4期(1945年12月),页149】
抗战时期的经济建设,「以军事为中心,同时注意改善人民生活」,【林泉主编:《中国国民党临时全国代表大会史料专辑》(上),页357】而战时地政问题中最大的变化,则在于土地兼并集中化开始急遽。原因在于战前分散的资本家、军阀等集中于大后方,由于失去原有的不动产,「往往不惜以重价收购土地,以增加其地租收入」,产生竞相争购后方土地的热潮,【罗醒魂:〈农地问题之严重性及其解决〉,《人与地》第3卷第7~8合期(1943年),页23】大后方与无数避难民众,生计更为困顿,故此时国府已无法从旧有的农村形态入手改革,势必要有新的作为,此即对「耕者有其田」政策从「救助」到「扶助」的改变。战时「扶植自耕农」的地政试验,正是日后「台湾耕者有其田」运动的源头。

第二节 战时土地改革之实践

依据相关战时土地政策法案与实际的社会情况,国府在抗战期间,主要的土地改革措施,并不以地籍整理为为先,而是集中在保障佃农方面,有「减租」与「扶植自耕农」两项地政运动最为普遍。
保障佃农之减租在《土地法》中,业已规定綦详,亦本国民党固有的土地政策,战时政府地方组织支离,有些地区地主加租加押几无能管,覆又盛,严重影响农民生产意愿。当时各方报告显示,「近来农业价格飞涨,投资于土地者日众,地主常乘机增加押租,或巧立名目,加收无息保证金等事。当经据情呈行政院通令各省严予禁止。」国府遂加强推动减租,并于1943年3月27日,由地政署呈送行政院「保障佃农实施方案」。【中研院近史所经济档〈农林司〉,20.22/79-7、20.22/79-4】此可为针对战时地政问题改变所采取的一种消极办法。
推行减租之地区,广东省、湖北省等地收效甚着。【张维一主编:《中华民国地政史》(中华民国内政部,1993年1月)页314~315】加以实施保障佃农之地区,计有广西、浙江、广东、湖北、安徽、江西、四川、绥远等地,其中不乏有成效之处。【王慰祖:〈近来推行扶植自耕农保障佃农工作之检讨〉,《中农月刊》第8卷第9期(1947年8月),页10】
至于积极治标,则有扶植自耕农运动,其办法,大致可分两种,一种由政府向农民银行借款,以大量资金依法征收非自耕农的出佃土地,直接创设自耕农,另一种则由土地金融机关,贷款给无地之农民,购买或赎回土地自耕,政府则督导土地金融机关,予以贷款之便利,此种又称为间接创设。【〈一年来地权之调整〉,《地政通讯》第1期(1947年1月1日),页29】
扶植自耕农在抗战时期可谓热烈,至1943年年底,有四川、广东、湖南、湖北、江西、附件、浙江、陕西等省办理,【〈一年来地权之调整〉,《地政通讯》第1期(1947年1月1日),页7】据1948年统计结果,计直接扶植自耕农一万三千余户,放领耕地二十七万九千余市亩,间接扶植计贷款五十三亿元。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1246-1247】
关于「减租」与「扶植自耕农」两项战时农地政策的开展情形,下文就湖北之减租、赣南、四川北碚和甘肃湟惠渠之扶植自耕农,分别说明,以详其要。

(一)、湖北之二五减租
1398年10月25日,湖北省政府西迁恩施。至1940年中,湖北全省71县,已沦陷殆尽,鄂西、鄂北尚存31县,均属山势险峻、民贫地瘠之处。湖北省在战前办理过土地清丈与陈报,然而此地却称「内地边疆」,鲜有开发。但武汉沦陷、中央政府迁渝后,此地俨然成为扼控长江上游门户进入重庆之要道,亦可反攻长沙、宜昌,光复武汉,加之恩施为第六战区司令部所在,负有调度、安顿数十万军队之责,经营此地,实为积存、团结抗战力量之需,且鄂省大部沦陷后,其本盛产之稻麦等农作物已无法为政府所有,开发鄂西、鄂北,亦在保民生。
故早在1939年11月间,蒋介石便亲自发函,电湖北省府:「鄂省施属建始、宣恩、咸丰、来凤各县,不惟粮食可足以自给,且可输出……惟人民则确实困苦,因土地多为豪强所占,对人民尽量压迫,对政府反抗不纳税。此种农村恶势力,应即由政府斟酌,减轻佃租,由党部领导农民,予以相当组织与训练,由佃农陈报土地面积,以为按地问粮张本,同时以减轻佃农纳租,使其自行陈报,亦为要着,……」【湖北省政府编:《湖北省抗战时期中民生主义土地政策之实施》(1941年),页397~398】湖北当轴自此开始推行减租运动,不遗余力。【潘信中:〈湖北之减租运动〉,《人与地》第2卷第7期(1942年7月),页30】
适逢1940年第六战区司令官陈诚因宜昌战役失守,遭国民参政会抨击,而回任湖北省政府主席。他治鄂期间立誓要建设新湖北,以显示为政不凡。【徐怨宇:〈忆抗战时期的鄂西〉,《鄂西文史资料》第1辑(湖北省恩施自治州「政协」文史资料委员会,1985年),页6~7】其回任初始,鄂省正值旱魃为虐,灾情倍重,陈诚即令设立购谷委员会等机构,移湘北之粟,救鄂西之灾,【见<陈辞修先生大事年表>,《陈故副总统纪念集》(陈故副总统治丧委员会,1965年4月),页6】可见魄力。
隔年4月,陈诚手订「新湖北建设计画大纲」,明确提出:「在本省建设中彻底奉行吾人所信仰之三民主义。」计画在湖北展开「民生主义的经济建设」、「普及教育」、「加强训政、推行自治」三项任务,以五年为第一期,即刻于7月正式开始实行。
其中,「大纲」对于地政方面的叙述,有第六条:「减租、严禁高利贷、取消苛杂,均为本党既定之政策,必须力求充实。」及第七条:「平均地权为本党既定之政策,本省必须对于土地之测量、等级、低价税及土地增值等遵照土地法制定方案,切实施行。」
「新湖北建设计画大纲」出炉的同时,「湖北省减租实施办法」,及辅以「湖北省各县减租调解委员会组织规则」业已公布,明令各县实行《土地法》规定之二五减租,即纳租额为正产物千分之三七五,并加以限制撤佃,以防地主威胁佃农妥协。法规渐告粗备,即由省府于5月间,在鄂西第七行政区之恩施、巴东、利川等七县试办,复在1942年于鄂北之郧西、房县、来凤等六县办理,先后办竣。减租运动办理两年之后,人民已知政府决心,故其后推行,益加顺利。1943、44两年于其余地区如石首、公安、襄阳、宣城、宜都、罗田诸县推行,除受战事影响之公安、石首、松滋、五峰、宜都、长阳等六县缓办海外,其余各县均按原计划内办理完竣。【童镳:〈减租运动与民生主义之实现〉,《新湖北季刊》第3卷第1期(1942年5月),页106;潘信中:〈湖北之减租运动〉,《人与地》第2卷第7期(1942年7月),页30~31、刘千俊主编:《鄂政纪要》上册(1945年10月),页84、183~184;下册,页202~210】
陈诚明言,减租之一大目的乃使阶级斗争消灭于无形,【陈诚:〈减租的重要与减租指导员应有之认识与努力〉(1942年6月20日对鄂省全体减租指导员训词),收于《鄂政纪要》下册(1945年10月),页150~152】所以设有调解委员会之举,以最大可能,免诉讼干戈,但阶级调和并不等于和稀泥。鄂省减租,由重综核名实,以订考核办法,由省府派员分赴各减租区域,主要考核主佃双方能否依照减租额实行,是否存在威胁利诱、欺骗妥协、转佃牟利等情形;各县工作人员、区乡镇保甲长有无认真严格执行减租;减租登记是否遗漏,诸如此类,均责成详细考覆纠。【潘信中:〈湖北之减租运动〉,《人与地》第2卷第7期(1942年7月),页30~31】其时,还在1942年的减租考核中,派员警推行减租运动,一反过去员警仅受理催租之事,切实负起了民众保姆的责任。【陈诚:〈减租的重要与减租指导员应有之认识与努力〉(1942年6月20日对鄂省全体减租指导员训词),收于《鄂政纪要》下册(1945年10月),页149】此外,陈诚还发动学生,利用暑期参与地籍调查,以辅减租工作。但地籍整理,旷日持久,不但无法达成田赋改科的本来目标,必致减租也无成效,亦为抗战环境所不许,故鄂省减租,未与地籍整理并办。
据1941年之考核结果,有违反政令的地主36人予以处罚,情节重大者更判处徒刑或没收财产;工作不力的区乡镇保甲长68人,分别撤职或申诫,深明大义、自动报减租额的地主亦有32人,则由各县政府嘉奖。工作努力的学生78人发给奖章。【潘信中:〈湖北之减租运动〉,《人与地》第2卷第7期(1942年7月),页31;刘千俊主编:《鄂政纪要》上册(1945年10月),页182】当时恩施有业主鄢子俊为减租与佃户打官司,结果输了坐牢,利川业主违抗减租,遭判处极刑,颇为轰动一时,【朱立青:〈我对陈诚在鄂西施政的片段见闻〉,《鄂西文史资料》第1辑(湖北省恩施自治州「政协」文史资料委员会,1985年),页94】可谓用法严肃。
1943年春,日军调集精锐部队约十万人,进攻鄂西,企图扑向重庆。陈诚沉着迎战,终获胜利,时称鄂西大捷,此后鄂省人心振奋,各项生产建设事业,更为突飞猛进,社会经济亦随之愈亦稳定。【中国第二历史档案馆(南京):〈陈诚私人回忆录(1935-1944)〉,《民国档案》(1987年2月),页29】而湖北之减租,亦获不菲之成效,如恩施与咸丰县的佃农,在实施减租两年后,已有40%变成自耕农,大多数农民的生活改善、农业生产增加,土地兼并投机买卖,日渐减少。【潘廉方:《台湾土地改革之回顾与展望》(1965年5月),页9】地主亦知此种风气已然形成,「大致知道减租是在实行民生主义」。【〈鄂西的减租政策〉,《新蜀报》(1943年7月27日)】减租推行满三年之时,更有地主自愿减价出售其土地,可见减租之效果。以后,鄂省运用金融力量,收购土地,举办长期低利分期摊还之购赎耕地贷款,开展了扶助自耕农之工作。【潘信中:〈扶植自耕农工作在鄂西〉,《人与地》第3卷第7~8合期(1943年8月),页55】

(二)、北碚与湟惠渠之扶植自耕农
抗战时期,租佃制度盛行,地权集中,土地利用不合理,农业生产日渐退减,邻近战时首都重庆之北碚,便可代表华中之一般情形。政府遂择定该地开办试验区,以作示范,期于全国引起领导作用;至于甘肃之湟惠渠灌溉区域,原本属典型的西部地高干旱地区,农田乏水,故建造新式灌溉水渠,使受益田亩达三万之多,然而渠成之后,因灌溉便利,地价顿涨,谋利之徒拟大肆收购,政府乃下决心,将该渠全部灌溉区域予以征收,再按耕作能力,分配农民耕种,并作为其他各省之借鉴。
北碚在战时便设有北碚管理局,直属四川省府,全区共有农户9551名,占总户口60%以上,其中自耕农16%,半自耕农占14%,佃农47户,占比重高达70%,而地权则十分集中,其较大地主10人竟占土地总面积的50%。朝阳镇19保示范区,土地更是极为零碎,地权集中,田土转移,漫无限制。【〈北碚扶植自耕农示范区纪实(三)〉,《地政通讯》第24期(1948年1月),页31】
1942年初,北碚管理局奉四川省政府训令,指定为扶植自耕农试验区域,并指定与中国农民银行土地金融处合作办理。经多方商讨后,决定采用直接创设办法,即以行政力量征收土地,加以重划,分予农民。遂勘定以靠近青北公路两侧、地权相当集中的朝阳镇19保为示范区。
北碚自耕农扶植运动,亦是从地籍整理开始,历时三月完成,计全区面积共1428.41亩,其中水田587.281亩、园地5.785亩、林地160.86亩、坟地35.135亩、宅地29.91亩、荒地38.85亩、旱地580.589亩,【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1387~1388】同时进行土地调查,对于各土地之情况、优劣与业户人口、经济、职业等详查情况,具造在册,作为将来土地征收与放领之参考。【沈宗瀚:《农业发展与政策》(台湾商务印书馆,1975年12月),页78】嗣后便由管理召集评价委员会,约请农业银行专业人员,根据测量结果并参酌当地田产买卖习惯,评定适当价格。由此累计全区应征收之土地共739.94亩,其中地主原住房屋及不合农业之需求如坟地等,免予征收,征收工作因极为公允,于1942年顺利完成。征收耕地后,其地价按市价以现金补偿,共计2441802元,农民银行则给予贷款1995000元,期限十五年,月息八厘,以征收之土地房屋为担保,待农人按规领地换约承借后,以分期按年摊还之方式,直接向农民银行偿还,【李挚宾:〈北碚扶植自耕农示范区之鸟瞰〉,《人与地》第2卷第7~8合期(1943年8月),页40】但当时因法币不断下跌,谷价相对上涨,原定十五年的贷款,在抗战结束、1945年底,农民皆已将全部债务偿清,农民已完全取得其承领土地之所有权。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1389;行政院新闻局:《绥靖区土地问题之处理》(1947年),页24~34】1943年5月底,北碚示范区之自耕农业务,在折冲中终告彻底完成,全区实现百分之百的自耕农。【李挚宾:〈北碚扶植自耕农示范区之鸟瞰〉,《人与地》第2卷第7~8合期(1943年8月),页43~44】
表三见文后

北碚试验区之特点,在于农人具自耕地位之后,政府再加以指导,使农业技术与经营得以改良,而农户生活得以改善。当时于示范区内,由农林部成立合作农场辅导处,贯彻农村现代化工作,开沟引水、修建沉砂坑,尽土地善良利用之责,对于农务,提倡耕牛合作、肥料团购,使户户可耕田,户户可施肥,且节省经费;农人获得收成后,为防农人不谙商情遭奸商欺骗,蒙受损失,则鼓励共同贩卖,亦颇着效;此外,还积极指导农人种植经济价值较高之作物,使各农户获益颇多,在1943年以前,区内甚少有人添制新衣,但1943~1945年,平均每人至少均添制一件,三年内,从事房舍翻新的,有十余家之多,【沈宗瀚:《中国农业资源》(台北:中华文化出版事业委员会,1951年),页145】有如李海荣一户,原为一极贫苦之农户,自改种蔬菜后,1945年仅卖番茄一项,获得即达六十余万元,1948年花椰菜一项又获十余万元,已拥有近百万之活动资金。【〈北碚扶植自耕农示范区纪实(三)〉,《地政通讯》第24期(1948年1月),页34~35】
表4 北碚示范区1942~1945年农产收获比较表(单位:市石)
年度 1942 1943 1944 1945
收获总额 1839 1530 2150 2400
资料来源:<北碚复制自耕农示范区纪实>(三),页33。
北碚扶农的成功,还体现在植树造林方面。以往政府虽奖励近山植树,却因佃农常遭撤换,不愿为地主之收益造林,地主习于安乐,亦不种树。办理扶农后,受益为农民所得,于是1942~1945三年间,漫山遍野,绿荫载道,诚如英国学者杨格(Arthur N. Young 1890-1984)评价「土地所有之魔力,能变砂土为黄金」。【〈北碚扶植自耕农示范区纪实(三)〉,《地政通讯》第24期(1948年1月),页32;沈宗翰:《农业发展与政策》(台湾商务印书馆,1975年12月)页78】
甘肃湟惠渠灌溉区之扶农运动,其肇因乃在谷正伦甘肃省主席任内,响应国府西北大开发政策,而兴修水利,湟惠渠即为其中之一。湟惠渠在1939年3月开始施工,至1942年工程大部告竣,东西长约32公里,南北宽狭不一,可灌溉之地,有25644亩,该区扶农运地,即是以此全数而为之,这一片土地中,原本仅有4908市亩因靠近黄河而可灌溉,其余土地每遇旱年即无收成,且除极少数公有荒地外,均为私有土地,故该区农民七百余户,过去大半不能维持温饱,附近又无草原可供饲养家畜,土地生产量自趋贫弱。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1383;沈宗瀚:《中国农业资源》(台北:中华文化出版事业委员会,1951年),页146】而湟惠渠开建后,投机谋利者间有利可图,大肆购买土地,省政府虽三令五申,严禁土地转移,但土地买卖之黑市愈演愈烈。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1384】
介于此种状况,1941年,甘肃省政府决定由湟惠渠灌溉区域开始办理扶植自耕农,隔年4月,拟定「甘肃湟惠渠灌溉区土地整理办法」,呈准行政院及国防最高委员会备案,并于1943年11月,设湟惠渠特种乡公所,直属省府,全权负责扶农事宜,以求贯彻。当时乡公所为防地主反对闹事,还特别选隐蔽荒凉之张家寺为办公地。【魏宝珪:〈湟惠渠灌溉区之扶植自耕农〉,《人与地》第3卷第7~8合期(1943年8月),页65】1944年7月,为使业务进行顺利,复增订「湟惠渠第一期实施方案」,厘定征收程式,提高发放地价之标准,增加承领办法,合作农场之增设,自此付诸实施。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1384】
经皋兰、永登两县府土地整理完成后,1944年1月至1945年8月,为三期征收土地。依征收原则,除宅基住所仍归原业主,其余农地及附着农地之数目,一律征收重新放领。征收土地的价款,前后四次,共向中国农民银行洽借现金一百二十八万元,另搭配土地债券三百二十万元,用于征收与补偿原有地主。【同前注】
1946年5月,湟惠渠扶农运动圆满完成,合计有844户、4701名农人承领自耕,农民得地后,「甚为欢欣,越年收获大增,交还地价甚为踊跃」,在乡耕者,皆有其田,投机之不在地主,完全消灭;贫富阶级日渐消除贫农可自食其力;以金钱势力压迫操纵者,无所施其伎俩;无田可耕,习为盗匪之贫农亦不复存在,社会教育卫生事业,日渐进步,如1947年该地学校增至4所,学生增至460人。【《民国三十七年中华年鉴》(南京:中华年鉴社,1948年9月),页1385~1386;沈宗瀚:《中国农业资源》(台北:中华文化出版事业委员会,1951年),页146;萧铮:《土地改革五十年》(中国地政研究所,1980年),页232~235】
湟惠渠直至1990年代仍是沿渠两岸民众的重要水源。当时参与过修建湟惠渠的农人达毓相至今仍对扶农运动深怀感激,表示扶农运动使其「生活开始有了希望」。【〈八旬老人眼中的湟惠渠〉,《兰州晚报》(2007年11月25日)】

(三)、蒋经国与赣南的扶植自耕农运动
1939年6月20日,原任江西省保安处少将副处长的蒋经国,因南昌沦陷,转任第四行政区(赣南地区)督察公署专员兼保安司令,其后又兼赣县县长,此时期乃蒋经国累积地方行政历练的重要阶段。
赣南地区本为地广人稀、经济落后、盗匪横行之处。蒋经国就任后,声言要将赣南建设成三民主义模范区,【覃异之:〈我所认识的蒋经国〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页323】随即便颁布了一系列的「新赣南建设计画」,在1940年夏制定的「三年计画」中,提出「人人有饭吃、人人有衣穿、人人有屋住、人人有工做、人人有书读」的「五有」目标,誓使赣南成为「增加抗战力量,增加生产建设的一个根据地」。【蒋经国:〈吃苦冒险创造建设新赣南〉,收于《蒋经国先生建设新赣南重要文献辑录》上册(台北:章贡学会出版,1997年),页275、293】而地政问题,自然是达成目标之首要。
蒋经国自1939年起即亲自起草有关地政政策的条目,并与各地县长加以讨论补充,其手订「新赣南地政实施方案」,希望达成「国父平均地权遗训及总裁指示之『土地政策战时纲要』」并依「三年计画」,首先办理地籍整理工作,虽万分困难,仍尽力推行。【董中生:〈新赣南观光十日记〉,《人与地》第3卷第6期(1943年6月),页47】
1941年1月起,先首赣州郊区的沙石乡吉埠示范区,作为推行自耕农之实验,1942年11月4日,《正气日报》刊登「农行积极推行土地政策,择定六县试办收买土地」的消息,【见〈蒋经国在赣南大事年表〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页472】1943年4月开始,扶植自耕农工作正式开始推动,予赣南十一县设扶植自耕农示范区办事处,并设立地价评定委员会,由办事处正副处长、县府、党部、三青团、地方相关人员、地方公正人士、佃农等方面代表参加,以各地不同之自然环境,评定合理的土地价格,作为土地征收中的依据。【朱伦喜、郭世铿口述:〈扶植自耕农〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页218】以往之地籍整理,多采人民事前陈报,政府事后核查,虽行之简易,但极易引发人民与政府之间的矛盾,故赣南事前即设立专门机构,至为可行。及至1943年9月,土地产权登记大致完毕,由各县政府发布关于补行土地登记的通告,为推行自耕农运动做准备。【见〈蒋经国在赣南大事年表〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页476】此时,示范区办事处已拟具区段土地征收、重划、放领计画书,绘制征收土地示意图,一并呈蒋经国审核,核毕,即广贴公告,印发土地征收通知书予需征收之户主,再由户主携产权登记收据至农民银行领取征收补偿金。若有征收土地未登记者,则将通知书广加张贴或登报,一个月内无人来登记,则视为无主土地,收归公有。
土地征收后,由办事处依地理环境、水利设施等情形,重新整理,分予农人,依「江西第四区扶植自耕农办法」规定,只要是从事耕作满三年以上,有充分耕作能力,所有土地面积在二十亩以下的佃农、雇农、半耕农及自耕农,皆可承领,但有赌嫖等不良嗜好,经政府惩处有案,执行完毕或赦免后未满三年者,及有宣告破产及剥夺公权情形者不在承购之列,【陈淑铢:《从减租到扶植自耕农》(台北:文史哲出版社,2002年),页189】此可谓蒋经国特色。
1943年底,第四区专属决议于明年扩大办理,拟于赣县、南康、上犹、信丰、大庾增辟七个示范区共五千亩,崇义、龙南、安远、寻邬等五县则辟四万二千亩。【见〈蒋经国在赣南大事年表〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页478】
至1944年,赣南的吉埠、南康、上犹和广田四个示范区内,农民绝大多数已实现了耕者有其田。如在吉埠示范区,162户农民,原耕1289亩地,总计向地主征收耕地910亩,平均每户承领土地9.6亩;南康示范区内每户承领土地10.91亩;上犹、广田示范区平均每户承领土地12.97亩。【〈中国扶植自耕农概况〉(南京:中国第二历史档案馆),页103~148】1944年初,蒋经国离赣赴渝,不久赣南沦陷,扶植工作一度中辍,但其后杨明继任专员,即恢复办理,至战后1946年度统计,赣南地区施行扶植自耕农的六处示范区,共有农户991户,耕地10820亩,平均每户承领土地10.92亩。【方世藻:〈赣南新政概述〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(1989年8月),页132】据当时上犹广田示范区的老农朱伦喜回忆说:「在扶植自耕农前,早稻亩产只有350至400市斤;在这以后,土地归己有,耕作更细,施肥更足。同是一亩地,早稻可以收到450至500斤稻谷。购买土地的钱因地价较低,加上物价飞涨,大部分农民在一年左右就还清了。每年公粮和田赋任务完成后,家里还有不少积余,生活比施行耕者有其田以前要好些。」【朱伦喜、郭世铿口述:〈扶植自耕农〉,《江西文史资料选辑:蒋经国在赣南》总第35辑(江西文史研究会,1989年8月),页221】
美国《纽约时报》的记者亦曾加以报导,称蒋经国改革计画使得赣南地区面貌一新,「透过一年两作及新的农耕方法,赣南原本是粮食严重短缺的地区,现在的产量却足以供应十个月的消耗量。」【Jay taylor(陶涵)着,林添贵译,《蒋经国传》页97、117】

第三节 小结

抗战对于中国经济来说,可谓处于生死一搏之际。期间,政府控制区物价比战前上涨了至少二十倍,且所谓田赋(农村土地税)改征实物,虽为调控资源之目的,但实际上是推翻了建国十年田赋整顿所取得成效。故此间的改革,仍可以说是军事为主,有试图力挽狂澜之举,故瑕疵颇多,譬如为求速之土地陈报,直到抗战结束,也未能办理完成。但纵观抗战时期国府的土地改革,已渐从战前「扶」的探索,更进一步为「植」。抗战期间的土地兼并问题,使国府逐渐明白,除地政规制的建立,更需要使农人深植于土地并能获得利益,方能使农村经济长久稳定,故有普遍的扶植自耕农的运动。
扶农运动实际是对土地改革「耕者有其田」的进一步探索与实践,不同于战前仅重视贷款给农民改良农业技术,而是透过行政与金融力量征收土地,使农人能够贷款购地,地主亦获补偿而可另谋出路。日后台湾的土地改革,即可在此一时期的扶农运动中,找到旧影。
扶农运动的成就,可由农作物种植面积的增加一窥端倪。据统计,战时从1938~1945年后方15省农作物种植面积分别为656070千市亩、663663千市亩、673573千市亩、682188千市亩、697680千市亩、710336千市亩、719940千市亩、712752千市亩,这八年的平均作物种植面积为689519千市亩,而战前七年的平年平均作物种植面积则为659401千市亩,故战时八年虽大片国土沦陷,但平均农作物种植面积比战前不仅没有减少,反而增加了5%。【南京第二历史档案馆:中央农业实验所档案四二四,页474】
土地种植面积增加后,国府进一步改良农地经营方式,如1941年西南五省推广冬耕面积847万余亩、利用荒地243万余亩、夏闲田315亩、减糯改粳139万亩、推广再生稻3.6万亩,种种措施,使耕地面积总计扩大了1548万亩左右。【封昌远:〈最近全国粮食增产工作概况〉,《中国农民》第1卷第4期(1942年),页56~59】此外,抗战时期国府厉禁鸦片、罂粟之种植,而改种农作物,如以往之产罂大省云南早在抗战初期,原本种植罂粟的广大区域,已改种谷类,贵州鸦片种植则已禁绝,计有3100万亩原鸦片种植区已完全改种农产品。【魏宏远:〈抗战初期国民政府经济政策透视〉,见《民国档案与民国史学术讨论会论文集》(1988年9月),页457】其所得成果,是各种农作物的普遍增产,以稻谷为例,1936年西南地区稻谷产量为18588千市石,战时1937~1942年则分别为200877千市石、288555千市石、286847千市石、225902千市石、216497千市石、253511千市石,而1938年至1942年的5年中,共增产谷类340175千市石,平均每年增长36.6%;麦类亦增产67482千市石,平均每年增长15.4%,抗战中枢四川省,其粮食总产量的平均水平较战前增加了12.38%。【吴伟荣:〈论抗战期间后方农业的发展〉,《近代史研究》1991年第1期,页232】
表5见文后

当时亲身参与国府财经政策的英国经济学家杨格(Arthur N. Young 1890-1984)对于国府此间的改革有过这样描述:「国民党透过银行放款给农民、分配种子、将难民安置在休耕地、整修灌溉圳道、养育驮兽等等,维持住农业生产……」,使战时中国「农业生产都足够,平均卡路里摄取量,维持战前相同水准」。【Arthur N. Young, China and the Helping Hand 1937-1945(Harward University Press, 1963)p.257.】这对于经受战火的中国来说,已是不易的了。

第五章 抗战胜利后的土地政策与推行

第一节 战后土地法规的修正

1945年8月15日,抗战胜利。中央即颁令豁免浙、皖、赣、鄂、粤、桂、豫、晋、绥、苏、冀、鲁、察、热及东北九省,及京、沪、平、津、青岛、大连、哈尔滨各市1945年田赋一年,川、康、滇、黔、闽、陕、甘、宁、青、新疆各省以及重庆市1946年田赋一年,【张维一主编:《中华民国地政史》(中华民国内政部,1993年1月),页315】以为休养生息。此时,除西康、西藏与新疆外,其他各省均已成立省级地政局,各县则均设地政科,积极展开地政工作及清理光复后的土地产权,及至1946年4月地政部成立,这是第一次设有中央部会级之地政业务主管机构。同时,各省市均设有农民银行分行,配合地政业务的开展,大量提供资金办理各项贷款。【殷章甫:《中国之土地改革》(台北:黎明出版社,1984年),页54】
战后政府面临的地政问题,集中在为因应复员、人口回流而需进行土地改革的扩大推行,以及因戡乱局势而产生的绥靖区土地处理问题。前者,是「要在一般地区广泛的实施耕者有其田,使农民生活提高,农业生产增加」;后者,「是要在曾为共军劫掠破坏而由国军收复的地区,迅速实施耕者有其田,使农民得到土地,地主得到补偿,以招抚流亡,安定地方秩序。」【汤惠荪:〈对日抗战胜利后大陆推行土地改革之回忆〉,《台湾新生报》(1955年1月11日)】
故此,在法律上,1946年4月29日,修正后的《土地法》与施行法同日公布,其吸收了抗战时期土地政策中的实践结果,更加积极的鼓励耕者有其田。其与旧版《土地法》最大不同之处应有如此三项:
1、原法规定地租不超过正产物千分之三百七十五,新法改为不得超过地价百分之八。【《土地法》(1946年4月29日颁布)第110条之规定】此举本意为更加规范土地陈报与登记,以进行规定地价之工作,保障佃农基本利益和保障佃权,但实际操作上,农村旧习一时难以更改,加之日后政府金融政策全面失败,故1947年3月15日经国防最高委员会决议,各地地租,仍依旧法计算。此为继续实行消极的土地改革。值得一提的是,嗣后行政院发布训令,通令各省施行,台湾省自在其中,此即台湾办理三七五减租之始。【按国民政府国防最高委员会第223次常务会议决议:「各地耕地佃农应缴之地租,暂依照正产物总额千分之三百七十五计算。」(国民政府36年3月15日处字第224号训令)嗣经行政院以36年3月20日从贰字第10050号训令通令各省遵行。台湾耕者有其田运动,自此开始。参阅台湾省政府地政局:《三七五减租实施的经过及其成果》】
2、规定政府依据各地地质种类及性质,限制个人和团体所有土地面积之最高额,额外的土地一律于限定期限内出卖,不予出卖者,政府得依法征收,私有农地之转移,以承买人有自耕能力为限,否则不予转移,佃农耕作不在地主之土地满八年以上,得申请地方政府代为照价收买之。【《土地法》(1946年4月29日颁布)第106~124条之规定】此举乃力图调整地权结构,创设各种条件,限制地主,实现耕者有其田。
3、对于私有荒地,若长期不予使用,政府得照申报地价收买之,供自耕农或自耕农组成的农民团体承垦,承垦人可无偿取得所领垦地之耕作权,耕作满十年者,无偿取得土地所有权,并免纳土地税2~8年。【《土地法》(1946年4月29日颁布)第125~134条之规定】
至于在戡乱之收复区,1946年10月25日,行政院公布「绥靖区土地处理办法」,嗣又修正为「绥靖区土地处理暂行条例」,其重点在于,因中共非法分配之土地,一律由当地政府征收,分配予农人自耕。地价则由政府评估后以土地债券形式分年补偿予原地主。另外,在绥靖区之租额,规定不得超过农业正产物三分之一,时称三一减租。
1946年12月25日,《中华民国宪法》诞生,中国迈入民主宪政。宪法中关于土地条款,第142条为民生主义之要义,即平均地权、节制资本,第143条则对于土地问题规定的最为明确,即以孙文思想之土地国有民用民享为本,实施「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」,并以扶植自耕农或自用为土地使用原则。民生主义之地政政策,至此入宪。

第二节 农复会与最后的土地改革

1948年,美国第八十届国会通过「欧洲复兴计画」,这是一个达130亿美元之巨的「援外法案」(Foreign Assistance Act)。亲华议员费尽心思,终于为中华民国争取到约4亿美援,其中3亿3,800万美元为用于经济建设(这笔经费至1949年底,美国便停止拨款,至韩战爆发方才解冻)。故中美双方于南京签订「中美经济援助协定」(Economic Aid Agreement)之后的10月1日,「中国农村复兴联合委员会」(农复会)正式成立。
1948年冬,农复会委员在南京决定要进行大规模改革租佃制度,主任委员蒋梦麟遂以此事当年呈报总统蒋介石,总统当即同意,此为农复会推行土地改革计画之最初种子。【中国农村复兴联合委员会编:《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期(1949年12月),页89】
农复会以逐步渐进为改革原则,先建立以县为发展基础的示范中心,继而扩展至全省,并激起邻省之推行。【黄俊杰:《农复会与台湾经验》(台北:三民书局,1991年),页55~56】农复会参与的改革工作,先后有福建、广东、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、台湾等九省。农复会见证且参与了国民党政府在大陆危急关头所做的最后改革,并最终在台湾使土地改革开花结果。
农复会在此间所从事的土地改革,以四川省为面积最大、受惠人口最多的区域。1949年西南长官公署成立后,长官张群乃决定在所辖区之川、滇、黔、康四省农地实施减租,旋获农复会扶助,于7月25日拟定了「地租一律按照原订额减去25%」的减租办法。其中在四川的实施区域,计四川全省十六个行政督察区,除一草原区外,一律推行减租。农复会为此通过美金201893元,分五期拨发,并先从香港空运程度八万银作为经费。【中国农村复兴联合委员会编:《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期(1949年12月),页48~50】
四川在战时既有扶植自耕农的运动,改革氛围正浓,故减租之工作进行甚为顺利,地方公务员均以身作则,将自有之田产先行减租。荣县、铜梁、容雅三县,虽有地主透过县参议会上书省府反对,但省府坚持减租,反训令各县应不顾一切困难努力执行。【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页50~51】
四川全省为减租二动员工作人员自保至省级达十四万四千人之多,但真正接受农复会补助津贴的,仅2249人,事实上,「补助之经费其分摊于每一受益农民仅美金一角而已。」但正是在如此拮据的情况下,却于三个月内即取得了「一和平革命」之结果。【同前注】据时任政府地政官员的汤惠荪与美籍土地专家雷正琪(Wolf Ladjinski)在成都及重庆附近农村实地考察途中,「所见农民,莫不笑颜逐开,一般父老认为此系平生所仅见的一件可喜可贺之事。」【汤惠荪:〈对日抗战胜利后大陆推行土地改革之回忆〉,《台湾新生报》(1955年1月11日)】
同属西南长官公署所辖的贵州省,其减租计画,早经该省政府实行。农复会介入后,于10月通过补助案,黔省更为努力推行,高级官吏纷纷先减自有土地之租额。该计画原本推行区域达八十县,并认为「由于一般地主及佃农均纷纷依法减租,故计画之成功已成必然之趋势。」【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页52~53】但11月底局势已变,12月共军进入四川,减租计画至此落笔。
另外,在华南之广东与广西,农复会亦有作为。在广东,有一美金两百万之水利计画,而在广西,更是广获人民肯定。
广西本在1947年便由省政府颁「广西耕地租用条例」,实行三七五减租。1949年8月,农复会以此为基础在广西展开减租与限田两项工作,省政府先择交通便利、租佃问题严重、土地分配不均之三十县为实验,其人口有6750257人,占全省人口之半数,此三十县又分为桂林、柳州、贺县、南宁、梧州五区,省方选派督导员五十人分驻五区,省主席黄旭初曾亲自召见督导员,面谕当彻底执行此项改革工作。至11月,已有相当成效,使其他地区之农家家喻户晓,南宁区附近的二十五县,推派代表,吁请省府及农复会将其各县列入改革。农复会商在讨论经费补助之时,广西即已告赤化。【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页52】
当时广西实施减租后,紧接着便开展了耕者有其田。受惠农民不忘政府德政,荔浦、遂安两县农民,集资为此一改革建立纪念碑,佃农还纷纷签名于伞上,制作成「万民伞」赠送给农复会以表谢忱。【汤惠荪:〈对日抗战胜利后大陆推行土地改革之回忆〉,《台湾新生报》(1955年1月11日)】

第三节 从龙岩到闽西再到台湾

福建省龙岩县本是长年战乱之地,1929年5月,共军以龙岩为根据地盘踞闽西,在此大开清算,因斗争而死亡者高达十几万人,【林诗旦:〈中华文化与土地改革〉(中),《中华文化与艺术》第1卷第5期(1991年6月),页9】至1932年秋,共党以屠杀、剥夺原有耕作力甚强的富农、自耕农、佃农所耕土地,实施分田,造成土地细割,而地权又无良好确定,农民对土地不甚爱护,常用斗争、掠夺的方式获得土地,却不做土地改良,致使土地大量荒芜,生产日渐衰落,【李树桐:〈漫谈福建省的荒地垦殖〉,《人与地》第3卷第4期(1943年4月),页12;林诗旦:〈从闽西的土地改革看台湾扶植自耕农〉,《土地改革》第2卷第20期(1952年8月),页16】1932年9月,十九路军将领蔡廷锴引发福建事变,曾在闽西实行不分职业之计口授田,地主得以图利,故最终亦告失败。【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页39~44】迨1935年,政府平定闽乱,收复龙岩,但其地权之破坏、农人与地主之矛盾日深,非一日可破冰。至1940年,福建省政府以将乐县作为地政实验县,开展地政改革与土地重划之实验,主持者为地政学院毕业之林诗旦,省主席陈仪见可为,遂决议扩大,1942年起在刘建绪福建省主席任内,于1943~1947年以龙岩为示范区实施扶植自耕农运动,由林诗旦以将乐经验为本,负责改革,其成果计征收土地达262458亩,创设自耕农323242户,每一户农人分得的土地,最高面积为20亩,最小为10亩,除若干公地计5813亩由地方政府出租耕种外,龙岩境内,已无佃农存在。【林诗旦:〈从闽西的土地改革看台湾扶植自耕农〉,《土地改革》第2卷第20期(1952年8月),页16;林钦辰:〈福建地政概况〉,《福建文史资料》第13辑(福建政协文史委员会,1986年),页1~35】
及至1949年1月,农复会决定以龙岩之经验,扩大至闽西六县办理土地改革。2月间,农复会亦接获福建省第七行政公署之请求协助,即派土地组组长汤惠荪、技正陈人龙、林诗旦等人,亲至闽西,调查农村实况,而悉已实现土地自有之龙岩农人,渴望更进一步,得水利、肥料、杀虫药剂、改良种子、农具及牲畜等方面的扶持,至于长汀、上杭、永定、武安、连城、漳平六县农人,十分羡慕龙岩县农民之安居乐业与经济繁荣,极其盼望能早日开展如龙岩之土地改革。 【沈宗翰:《农业发展与政策》(台北:中华文化出版事业委员会,1951年),页141~143;中《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页42~44。】
3月,农复会在厦门经与闽省当轴商讨后,据福建之事实制定「龙岩农村建设计画」及「闽西长汀、永定、上杭、漳平、连城、武平六县土地改革计画方案」,补助美金95926元,在闽西六县开展扶农计画的同时,对于龙岩县,支援其水利工程、农业贷款之农村建设,以使耕者有其田与农村现代化一贯而成。此计画定于一年内全部完成。【沈宗瀚:《农复会与我国农业建设》(台湾商务印书馆,1972年),页77;林诗旦:〈严邑回忆〉、〈从福建省闽西土地改革到台湾耕者有其田〉(上),《中华文化与艺术》第1卷第4期(1991年5月),页119、页32】
当上述计画决定后,农复会的委员被邀请参加了一个意味深长的聚会。这个聚会由龙岩的原地主,现今已是厦门的商人,如捷克、南大成、永康成等大公司巨贾五十余人发起,对农复会建设闽西表示欢迎。他们表示,若无龙岩之土地改革,他们还是守在家乡,坐吃租息,过着寄生的生活。【林诗旦:〈严邑回忆〉,《中华文化与艺术》第1卷第4期,页119;沈宗瀚:《农业发展与政策》,页77。】
是月,地政人员先依《土地法》有关规定,拟定征收计画书等文件,经由县政府陈报公署,再转省政府核准。容俟获准,再依《土地法》之规定公告三十日,俾便土地所有权人阅览知晓。工作人员则多由闽西人担任,亲赴实地调查,清查地权、地籍,遂颁「扶植自耕农实施办法」,以为各县作为工作依据。【张维一主编:《中华民国地政史》(中华民国内政部,1993年1月),页205】
闽西六县土地改革方案,一如龙岩,都是由政府征收私有耕地,分配予无地之农人,再给付土地债券作为地价补偿。推行之中,几乎顺利,地主多表接受。时人回忆「连城县众多地方各界人士,从未见闻异议或埋怨言词……且有龙岩土地改革事实可资引证,佃农、雇农更是欣喜万分。」【蔡声侃:《浅谈我所从事的土地改革工作》(1992年5月手稿),页5~6】当时地方政府全力推行,专员及各县县长,为使地主回应,将自己在家乡的全部田地都拿出来,首先分配给农民耕种,以为宣导,各地开明地主与公务人员亦纷纷带头实行。【林诗旦:〈从福建省闽西土地改革到台湾耕者有其田〉(上),《中华文化与艺术》第1卷第4期,页5~6】
闽西土地改革唯一困难,在于中共之挑衅。早在抗战时期龙岩进行扶植自耕农运动时的1943年10月,中共便成立了闽西南经济工作总队,利用地主对扶农态度不一,开展农民反夺田斗争,惟因当时政府推行得力而不了了之。【孔永松编:《闽浙赣革命根据地财政经济史料选编》(厦门大学,1988年),页107、387】盖龙岩乃中共历史根据地,自然不愿见政府之改革成功,故当农复会于厦门开会商讨时,中共即遍贴「推行伪土地改革者,杀杀杀!」的反对标语,还劫持厦门与龙岩之间的公共汽车,使农复会原本欲与中外人士赴龙岩视察之行作罢。「籍此为破坏之阴谋,共匪如何嫉视吾人之推行土地改革,于此可见一端」。不过事实上,此次土地改革之初,中共党徒咸以国民党绝无可能在内战败迹已露之时实施土地改革,均以看笑话的态度,袖手旁观,及至工作生效,中共方才「群起阻挠」。【陈慎昌:《中国现代土地政策》(台北,1977年7月),页5~6】
闽西的土地改革方案,因时局骤变,仅行之半年,六县土地征收、定地价、补偿等工作,完成者只有十二乡,征收和分配土地约二百万亩。其中有详细报告者,如上杭县稔田、蓝溪、大溪三乡,扶植农户6020户,计26951人;武平县象洞一乡,扶植自耕农1861户,凡8134人,耕地面积23656市亩,平均每户领地12.07市亩。【林诗旦:〈从福建省闽西土地改革到台湾耕者有其田〉(上)、〈严邑回忆〉,《中华文化与艺术》第1卷第4期,页32~33、页120】
1949年5月间,东南各省纷纷落陷,9月福州陷共,各县地政人员纷纷撤出闽西,先后辗转到台湾者共有二十多人,不少人在台湾重新加入建设工作,多人任职省县与中央地政机构。不过这时的农复会,对于大陆上的改革,尚未死心,由香港辗转赴台的前龙岩土改负责人林诗旦,即接农复会命令,派赴贵阳,挽救贵州省的农村经济,时谷正伦任省主席,派省府秘书长与民政厅长配合,惟大厦将倾,独木难撑,林诗旦再度撤回台湾,嗣后担任农复会技正,与诸多地政先驱,从此全力投入台湾的土地改革。【林诗旦:〈从福建省闽西土地改革到台湾耕者有其田〉(上),《中华文化与艺术》第1卷第4期,页33】
第四节 小结

抗战胜利后国府所进行的土地改革,诚如农复会所体认:「一切农时技术与农业增产之努力,本身并不能代表农民之利益,除非此种利益能以平均土地之形式施予农民,然后方能协助技术与增产之发展。」【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页41】其间所作的实践与努力,更可称为是「日后台湾的前驱」,尤以台湾耕者有其田工作的经验、规章、制度以及发行土地债券等,事实上多参照自龙岩办法,当年在龙岩进行土地改革的工作人员,亦多参与台湾之各项土地改革业务。【萧铮:《土地改革五十年》,页221;林诗旦:〈悼念郑云汉兄〉,《龙岩会讯》第11期(1985年1月),页8】农复会主委沈宗翰更曾以龙岩土地改革与台湾三七五减租之实例并举,向美国人说明国民党是以民主和平手段实施土改,而非共党则是造成阶级斗争,清算屠杀地主。【沈宗翰:《沈宗翰自述》(台北正中书局,1975年),页46~47】
不过,虽然闽西与台湾之改革宗旨相同,但实施内容,则有不少差异之处,特说明重点如次:【《中国农村复兴联合委员会工作报告》第1期,页15~16】
1、闽西之改革,除龙岩第五期扶植自耕农区域,以地权未经破坏未由,准许少数地主以自耕为限承领土地外,其余各县一概不许地主保留土地;而台湾则依「台湾省扶植自耕农条例草案」之第八、十规定,允许在乡地主保留水田二甲或旱田四甲的耕地面积(十亩为一甲),以顾全一部分地主没有转业的机会与能力。
2、闽西各县的地价补偿,因闽西地价较低,多以实物土地债券给付,当时龙岩县每亩地价的数目,高为540市斤,最低只有十余斤,普通为100~200市斤,。而台湾按《台湾省扶植自耕农条例草案》第十二条之规定,征收地价为各等则耕地全年正产物收获量之二倍半,较之闽西各地的补偿地价,最少多一两倍、最多者可达十倍以上,另外,除了规定甚高的地价外,政府还发给公营事业股票,使其逐渐从农业转至投资工商业。
3、闽西不准地主保留土地,故地主无从借机分户,获取土地保留,台湾依法地主可保留少数土地,但《台湾省扶植自耕农条例草案》第五条则规定以地籍册上之户为准,则地主一家之父子兄弟夫妇可分为数户而保留数份土地,于是台湾各地土地移转分户之热烈为前所罕见,有的地方刚出生的小孩亦分得一户。此后《台湾省扶植自耕农条例草案》第20条规定加以限制,不得移转土地所有权,方才收分户之风。
由上述事实可以体认到,闽西之土地改革较之台湾,严苛许多。台湾从轻处理固然是有吸取经验加以改进之地,但由此亦可陈清,常有人所谓「国民党在台湾实施土地改革是因为外来政权,无须考量地主意见,故无所顾忌才能成功」云云,全然谬误。盖国民党之土地改革,不管在大陆时期还是台湾时期,本一贯秉承阶级调和之原则,更何况,台湾时期之改革,对于台湾地主之照顾,更甚于大陆时期有之,实无所谓无所顾忌之言。

第六章 总结:一脉相承的台湾土地改革

1946年12月3日,行政院特颁「台湾地籍厘整办法」,饬令台湾长官公署施行,意在为台湾之土地改革打下桩基,隔年3月20日行政院又发「从字第一〇〇五〇号」训令,要求各省「佃农应缴之耕地地租,依正产物千分之三百七十五计算」。自此台湾开始实施土地改革,当时台湾省政府择屏东县先行试办。【赵文山编着:《台湾三七五减租运动的透视》(自由出版社,1949年)页15】继之1949年4月14日起公布「台湾省私有耕地租用办法实施」,明订实施三七五减租,并陆续订定「台湾省私有耕地租用办法施行细则」、「台湾省办理私有耕地租约登记注意事项」、「台湾省推行三七五减租督导委员会组织规程」及「台湾省各县市推行三七五减租督导委员会组织规程」等法规,进行全省租约总检查、纠正违约收租及违法撤佃事件、办理换约及补订租约,以贯彻三七五减租政策。其后为确保推行三七五减租已获得之成果,1951年6月7日正式制定公布「耕地三七五减租条例」。此时台湾之土地,已有焕然一新的面貌,佃农之平均所得增加达30%以上,【殷章甫:《中国之土地改革》(台北:黎明出版社,1984年),页71~76】当时台湾农村涌现出各种「三七五新娘」、「三七五脚踏车」、「三七五耕牛」,可见其效。
之后,台湾的土地改革有1951年的分九期公地放领、1953的年耕者有其田、1958年开始土地重划、最后直到1976年第九期公地放领完成,可说走了整整走了三十年。这还没有算上孙运璇内阁在1982年主导的农业现代化。
今日台湾的经济起飞与民主政治,与土地改革不无关系。日后台湾工商业的领袖辜振甫、林伯寿、林犹龙和陈启清,无一不是因土地改革而获政府各项补偿起家的,至于农民,不仅因生产之丰裕而经济独立,更有余力获得育乐之新思想,使其成为未来民主政治奠立确实之基础。最有名的例子,就是当年的三级贫户之子陈水扁,当上中华民国的总统。台湾土地改革,已然是世界公认的典范,哪怕是以土地改革为名建政的中共,亦不得不由衷赞叹台湾农业为「公司化、产业化、基地化、市场化和标准化」。【黄文忠:〈随广州市经贸考察团赴台湾农业考察体会〉,九三学社广州市南沙支部网站(2007年8月13日);福建省公务员局:〈福建省公务员局赴台人才、智力、专案、技术交流合作活动考察报告〉,《海峡人才通讯》2010年第2期】事实上,中共建政后在中国大陆推行的土改,所谓服膺土地国有国营,不过是国家成了最大的地主,至今,大陆的农人仍无土地所有权,而常受当局无端强征之苦。
然而,台湾土地改革的成功,与政府大陆时期的实践,不无关系。政府于大陆时期展开的「二五减租」、「地籍整理」、「自耕农运动」等地政活动,即是与台湾土地改革中的「三七五减租」、「地籍总归户」、「耕者有其田」等诸项措施呼应。诚然大陆时期的改革,有诸多错误,譬如为求速而办理的土地陈报,不但无法获取准确的数据,还时常因民众不认可政府核对之数据而引起纠纷,萧铮即明言,「在抗战前后的七八年间,政府不能以全力整理地籍而改办土地陈报,也是土地法不能实行的一大原因。」【萧铮:《土地改革五十年》,页96】其他更有中央无统一之法令、地方无贯彻之认识、平均地权四项办法没能协同办理等等,蒋介石亦于1952年在阳明山发表「土地国有的要义」时直陈:「我们有完善的主义、政策、计划和方案,却缺乏具体精密的方法和笃实践履的行动。」【蒋介石:〈土地国有的要义〉(1952年4月21日),收于《总统蒋公思想言论总集》(中国国民党中央委员会党史委员会,1984年),页46】但不能忽视的是,国民党政府在大陆时期所进行过的土地改革,是确有些成效的,譬如抗战前经各地的地籍整理与推行减租,使地价趋于回落,据统计,自1931年至1935年间,关内21省地价下降幅度为11~19%不等,下降幅度最大的是浙江、河北、山西等省,其中河北省的下降幅度为29%~39%,【东亚研究所:《支那农业基础统计资料》第二卷,页150】江苏镇海县亩产400斤的农田,售价从1928年的140元跌到战前的70元,亩产300斤的农田则从100 元跌到40元。【见北京大军经济观察研究中心王勇文:〈民国工薪实录〉】两次获得诺贝尔奖提名的大陆著名经济学家杨小凯,在一篇回忆文中,提及文革时期一位老农「津津乐道地回忆一九四九年国民党时代农民的生活。他特别喜欢国民党政府实行的货币地税(地价税),『一亩地一年交一元光洋的税,然后什么也不用交了』」,而「在共产党的交公粮制度下,统购统销加公粮实际上拿走了农民百分之五十以上的收获」。【杨小凯:〈「中国向何处去?」大字报始末〉,《中国之春》第91期(1990年12月),页66。】
国民党之土地改革,其在大陆时期实践不到二十年,常年历经战火,成果未能完全展现,在台湾较承平时期完整呈现,则亦用了近三十年,可见全然是从调和社会为出发点,若将大陆时期的改革与台湾土地改革所取得的成效进行比时,更可看到相似之处。如浙江之二五减租,使人民有余力接受教育;龙岩之扶植自耕农,使地主转而投入工商业,不致坐吃地租,此两项亦为台湾土地改革之最大收获,遑论诸多在台湾的土地改革者,多是大陆上既有经验之先驱,如萧铮、汤惠荪、林诗旦、张维一、陈人龙等等。
更重要的是,经过多年的推动,地主阶级从以往的阻挠,到战后已逐渐认识到民生主义之土地改革,乃两蒙其利之主义,并确实配合,这对于有数千年租佃制的传统中国,不可谓一项现代化的进步。
附 录
中国国民党进行土地改革大事年表

年度 重要大事
大陆时期
1905年 8月20日:中国同盟会成立于东京,公推孙中山为总理,同盟会以「平均地权」为纲领之一。
民国元年(1912年) 1月1日:中华民国临时政府宣告成立,孙中山经十七省代表选举而当选临时总统。临时政府设实业部为主管农事之机要单位。
3月:南京临时政府大总统发布《慎重农事令》。
10月12日:对社会党演讲时提出「平均地权」的两大基本原则为「照价征税」和「土地国有」,具体措施则为:「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」。同时指出,「土地国有」并非将人民土地尽收为国有国营,而是「土地国有民享」。
民国11年(1922年) 广州军政府颁《土地税法》。
民国12年(1923年) 孙中山聘请德籍单维廉博土草拟土地登记征税法,经审核后以广东省政府名义公布施行。
民国13年(1924年) 1月20日:中国国民党举行第一次全国代表大会于广州,「平均地权」成为大会宣言之主要主张。
8月17日:孙中山于广州大学演讲三民主义至民生主义第三讲时,提出「用政治和法律」来使「耕者有其田」。
8月3日:孙中山演讲民生主义第一讲时,指出目前中国的农地问题为均贫。
8月23日:孙中山阐明「平均地权」非阶级斗争、没收地主财产,而是互相合作。
10月:提出「二五减租」。
民国15年(1926年) 8月1日:北伐军蒋介石总司令提出应据「平均地权」所言制定《土地法》。
10月:中国国民党中央与各省党部联席通过「改善农民现状决议案」。
民国16年(1927年) 4月18日:国民政府定都南京,设农农矿部为主管农事之机构、内政部设土地司主管土地行政。
5月10日:国民政府颁《佃农保护法》。
民国17年(1928年) 7月:国民党浙江省党部与省府拟定之「佃农缴租章程」公布,规定「佃农依最高租额减百分之二十五缴租」,首开土地改革之风。
7月28日:国民政府颁《土地征收法》。
11月:《土地法原则草案》拟定。
民国19年(1930年) 6月30日:《土地法》公布,惟因立法仓促,而需另定土地法施行法。
12月:农矿部与工商部合并为实业部,下设农业司。
民国20年(1931年) 实业部颁订《农村合作社暂行规程》,准备推行农村合作。
民国21年(1932年) 1月:中央农业实验所成立。
7月:国民党中常委萧铮拟具「集中土地专家筹划推行土地政策办法」六条,报蒋中正批准,邀请学者专家召开「土地问题讨论会」,经两个多月之讨论研究,通过推行「本党土地政策原则十项」,土地改革运动自此发轫。
11月15日,中央政治学校地政学院成立,专门培育土地改革高级干部。
民国22年(1933年) 5月:成立「农村复兴委员会」,直属行政院,由行政院长兼主委,相关部会主委兼当然委员。
民国23年(1934年) 1月:国民政府直隶之全国经济委员会成立农业处。
3月1日:国民政府公布《合作社法》。
5月:国民政府召开财政会议,通过了财政部提出的《整理田赋减轻附加废除苛捐什税计划案》、《减轻各省县田赋附加地方费用不足由中央另筹抵补案》两案,经此次会议议定自该会闭幕之日起,对田赋永不再附加,至于以前的附加各项税捐,分期减除,再次强调附税不得超过正税,明令废除苛捐杂税,并于同年6月19日成立了整理地方捐税委员会。
6月30日:行政院颁布《办理土地陈报纲要》,并由内政部颁《土地测量实施细则》,全国开始地籍整理工作。
民国24年(1935年) 6月4日:豫、鄂、皖、赣四省农民银行合组为中国农民银行。为供给农业信用、发展农村经济之专业银行。
民国25年(1936年) 3月1日:《土地法施行法》公布。
民国26年(1937年) 12月:日军入侵,政府中枢迁武汉。26日蒋介石发表〈我军退出南京告全国国民书〉,指出抗战的中心在农村。
民国27年(1938年) 3月29日:中国国民党在武昌举行临时全国代表大会,于宣言中称:「中国为农业国家,大多数人民皆为农民,故中国之经济基础在于农村。抗战期间,首宜谋农村经济之维持,更进而加以奖进,以谋其生产力之发展。」并于31日通过「战时土地政策草案」。
4月1日:临全大会闭幕,通过制定就「抗战建国纲领」,为全国一致遵守的准则。其于经济方面之纲领为:「奖励投资、扩大生产、发展农村经济、开发工矿事业、推行战时税制、统制银行业务、整饬交通系统、安定金融、平定物价。」
民国28年(1939年) 11月:蒋介石亲发「寒示秘渝」、「午删侍秘」等电予湖北省政当轴,要求开展土地陈报与减租,鄂省自此首开战时土地改革之先驱。
民国29年(1940年) 3月:福建省政府以将乐县为地政实验县,试办地政管理改革、土地重划等工作,后经省主席陈仪决定扩大推广,此即为稍后龙岩县乃至全国「扶植自耕农」运动之最初经验,亦为将来台湾「耕者有其田」之来源。
7月:行政院设农林部,总揽农事业务。
民国30年(1941年) 4月:中国国民党于重庆召开第五届八中全会,决定将各省田赋暂归中央接管,并斟酌战时需要,依各地生产交通状况,将田赋之一部或全部征收实物。
12月:中国国民党召开第五届九中全会,22日,全会通过蒋介石交议之「土地政策战时实施纲要」共十条,明文列举重大土地政策,宣明方针,同时决定设置地政署为主管地政行政之机构,直隶行政院。
民国31年(1942年) 11月7日:地政署召集举行全国地政会议,会中通过「试办扶植自耕农实验区方案」。
民国32年(1943年) 3月27日:地政署呈送行政院「保障佃农实施方案」,全国自此开始推行「扶植自耕农」。
民国34年(1945年) 9月:因应抗战胜利,行政院公布「豁免田赋实施办法」,令各省市分期豁免田赋一年。
民国35年(1946年) 4月:地政署扩大为地政部。
4月29日,修正之《土地法》与其施行法公布。
10月:为安定抗战大后方,行政院颁「川滇黔桂绥靖区土地处理办法」,规定区内佃农佃租,不得超过耕地正产物年收获量总额三分之一,时称三一减租。
12月3日:行政院特颁「台湾地籍厘整办法」,饬令台湾长官公署施行以行政经界始。
12月25日:《中华民国宪法》诞生,宪法中关于土地条款,第142条为民生主义之要义,即平均地权、节制资本,第143条则对于土地问题规定的最为明确,即以孙文思想之土地国有民用民享为本,实施「规定地价」、「照价征税」、「照价收买」、「涨价归公」,并以扶植自耕农或自用为土地使用原则。
民国36年(1947年) 3月20日:行政院发「从字第一〇〇五〇号」训令,要求各省「佃农应缴之耕地地租,依正产物千分之三百七十五计算」,台湾依此训令始开展土地改革。
7月19日:为因应迈入宪政,中华民国政府公布《地政部组织法》,掌理全国土地行政事宜。
民国37年(1948年) 10月1日:中美双方依经济合作协议,于南京成立「中国农村复兴联合委员会」,总揽农事改革。
民国38年(1949年) 3月:农复会订「龙岩农村建设计画」及「闽西长汀、永定、上杭、漳平、连城、武平六县土地改革计画方案」,在闽西实施土地改革,其规制后成台湾土地改革所随。
7月:大陆沦陷前夕,西南军政长官公署择农地佃租较高地区,如川、康、滇、黔等省,厉行减租政策,并同时办理租约登纪,规定旧约一律换订新约,如原无租约者,必须补订书面租约,所有换订之新租约,其佃租额一律照原租额减轻百分之二五计算之。当时推行此项二五减租政策,颇着成效,就四川一省而论,受惠佃农计达一千七百五十万人之多。

台湾时期
民国38年(1949年)前 1946年12月30日:长官公署颁「台湾省公有耕地放租办法」,公有耕地由各县、市政府管理放租,或由各公营事业机构管理放租,租率为百分之二十五。
1949年4月14日:台湾省政府公布「台湾省私有耕地租用办法实施」,明订实施三七五减租。
民国40年(1951年) 6月4日:行政院修正通过「台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法」,分期实施公地放领,至民国65年(1976年)共分九期,连同37年试办部份,共计放领138957公顷,承领农户286287户。
民国41年(1952年) 1月20日:行政院公布「台湾省实物土地债券发行条例」,嗣于26日公布「实施耕者有其田条例」,实施耕者有其田,其办法大致为将地主之土地由政府征收后,再放领给现耕佃农或雇农。
民国47年(1958年) 3月:省政府政府于台南县仁德乡大甲及试办农地重划。
民国49年(1960年) 6月30日:「八七」水灾地区试办重划完成。
民国50年(1961年) 6月:台湾省政府选定宜兰、新竹、花莲、高雄、台南、嘉义、云林及台东等县共11处,面积3225公顷为示范重划区。
10月:台湾省政府发「府民地丁字第0952号令」决议实施定「台湾省农地重划十年计画方案」。
民国71年(1982年) 4月:针对经济发展带来的城乡差距与贫富不均,孙运璇内阁推出了「加强基层建设、提高农民所得方案」,以两百亿的资金,使台湾农业现代化。
民国93年(2004年) 7月11日:中华民国司法院以违宪为由,废除「耕地三七五减租条例」。
民国100年(2011年) 8月24日:中华民国马英九总统宣布将修改「土地征收条例」之「照价征收」为照「市价」征收。


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